我国公共资源配置的影响因素分析

我国公共资源配置的影响因素
------基于宏观视角分析
【摘要】任何社会可以用来生产的资源无论在质上还是量上都是有限的，而人的欲望不但是无限的，而且还是多样的，于是就出现资源如何分配的问题。

公共资源具有受益的非排他性和消费的竞争性。

公共资源配置如何实现效率和公平最优是决定一个国家能否达到社会福利最大化的表现。

要使我国公共资源配置最优，就要理清影响我国公共资配置的因素，对这些因素进行研究，从而找到合理配置我国公共资源的路径和方法。

【关键字】公共资源；公共资源配置
一、公共资源和资源配置的概念界定
1.公共资源
公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质、自然条件、社会资源，及其相互作用而形成的自然生态环境和社会环境。

由于这些资源是人类社会经济发展共同所有的基础条件，因而我们称之为公共资源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。

社会资源主要是指公用事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源，如供水、供气、供热、公共交通、污水或垃圾处理等行业的特许经营等；自然资源主要指土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等，如经营性土地使用权、采矿权等；行政资源主要指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源，如户外广告设置权、公交线路经营权和网吧经营权等。

[1]此处对公共资源的界定，体现了公共资源具有受益的非排他性和消费的竞争性。

2.资源配置
任何社会可以用来生产的资源无论在质上还是量上都是有限的，而人的欲望不但是无限的，而且还是多样性的，于是就出现资源如何分配的问题，这是经济学的逻辑起点，是经济学要解决的核心问题，也是政府经济行为研究要回答的问题。

狭义的资源配置是指如何解决经济学的四个基本问题：[2]
生产什么？（我们要用多少资源生产公共物品，如国防和公路？）
如何生产？（在公共部门内生产还是在私人部门内生产？）
为谁生产？（不同的政府项目会有益于不同的人群。

）
如何做出决策？（如何做出集体决策？）
资源配置考虑的是怎样让土地和自然资源、劳动、资本等有限的要素生产出
[1]省纪委,省监察厅.关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见[Z].闽政办[2006]175号.
[2] [美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
尽可能多的产品；生产什么样的产品更符合人们的偏好；在消费者收入一定的情况下这些产品应该在消费者之间怎样交换才能使他们获得最大限度的满足；通过怎样的经济途径来实现资源的组合与生产。

广义的资源配置是要解决效率、公平、稳定三方面的内容。

一个连续运转的经济体系中的收入分配反过来决定着要素的分配，收入应该如何在社会成员之间“公平”分配在很大程度上取决于一个社会的价值判断，这是经济学研究无法回避的问题；经济体的正常运转不仅涉及微观领域的效率和公平，宏观经济的健康稳定发展也至关重要。

二、宏观视角下公共资源配置的影响因素
宏观视角下的公共资源配置影响因素主要体现在制度方面。

不论是政府配置还是市场配置，不论是产权制度还是财政活动，公共资源配置的制度决定了公共资源配置是否能达到效率和公平的和谐状态。

1.制度对公共资源配置的影响
研究资源配置问题的目的就是要利用有限的资源生产出尽可能多的满足人们消费需求的消费品。

而资源的有限性和人类的无限需求之间的矛盾，产生了资源配置是否有效率的问题。

关于资源配置效率标准,意大利经济学家帕累托提出了著名的“帕累托效率”。

所谓“帕累托效率”是指如果社会资源的配置已经达到这样一种状态，任何重新调整都不能在不使其他任何人的境况变坏的情况下，而使任何一个人的境况变得更好，那么这种资源配置的状况是最佳的，也就是有效率的。

“帕累托效率”最大化的条件是，配置的每一种物品或服务上的资源的社会边际效益等于社会边际成本。

用公式表示就是：MSB=MSC。

[3]如果达不到这种状态，即可以通过资源配置的重新调整而使得某人的境况变好，而同时又不使其他人的境况变坏，那就说明这时资源配置仍不是最有效率的，还存在改进的余地，即处于帕累托改进状态。

但是，公共资源之谓“公共”，体现在其效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特点，所以，公共资源配置也应该考虑其社会价值的最大化-----社会公平。

社会公平的核心和实质，就是全体社会成员对社会资源和社会财富的合理分配和享用。

公共资源配置通常是采用政府配置和市场配置模式。

与西方更加完善的公共资源配置制度不同的是，虽然我国已由计划经济转入市场经济，但是我国的公共资源配置却仍以政府为主体，以政府为导向，以政府利益最大化为目标，秉持公共资源即为政府资源的理念去进行配置；这与国外发达国家以市场为导向，政府为辅助，社会利益最大化为目标来配置公共资源是截然相反的。

我国由政府主导的公共资源配置，其配置的随意性，不合理性，以及非科学性已严重的影响了资
[3]姜杰,马全江.公共经济学[M].济南:山东人民出版社,2003.
源配置的效率和公平。

2.产权制度对公共资源配置的影响
新制度经济学家科斯说：“在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究。

一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。

经济学中的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定于交换以及应采取怎样的形式的问题。

”[4]在此，科斯指明了资源配置的核心问题即公共资源产权的界定及其实现形式。

公共资源产权界定从属于我国生产资料所有制形式，而我国的所有制形式决定通过集中控制来修改“哈丁悲剧”。

然而，集体行动理论并不能解决信息不足、信息不准确、获得信息的成本很高和大多数交易是要支付成本等问题。

我国的全民所有制形式中，对公共资源的管理和使用强调行政控制和集体行动，政府通过一体化命令结构来配置公共资源，以达到其保持官僚系统的稳定和有序的目的。

所以立法机关通常不具备为公共资源界定产权的意识，行政部门也决不会主动放弃手中的行政权，要求制定有关规则和政策来规范公共资源的配置。

当前我国公共资源产权制度的缺陷在产权界定、产权配置和产权保护三个方面均有表现。

[5]（1）公共资源产权界定制度的缺陷突出表现在未能清晰界定公共资源产权主体除所有权以外的其他经济权利。

如西部地区在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设以及各种“禁止开发”的自然保护区等，但却未能获得与这种“环境贡献”相对称的收益。

（2）公共资源产权配置制度的缺陷主要是中央和地方资源产权关系的配置不当，集中表现在对资源属地应拥有的开发权和收益权上。

比如，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，期间上缴中央、省及留存的全部财政收入合计翻了好几番，但由于上缴比例过大，导致该市大部分县为贫困县，贫困人口为全省之冠。

（3）从当前实际情况看，公共资源产权保护不力，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。

在这方面，土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，使农民的利益严重受损。

3.财政活动对公共资源配置的影响
由于存在市场失灵，财政的作用十分重要。

从资源配置角度进行分析，政府是资源配置的主体，财政活动则是资源配置的基本方式，它影响了公共部门资源配置的效率：第一，市场失灵要求政府通过财政活动进行资源配置，弥补市场缺陷。

如基础产业、基础设施等投资规模大、回收期限长，当市场配置不能提供足够产品和劳务时，政府不得不通过财政投资、贴息等活动保证资源配置的效率。

[4] [美]R·科斯,A·阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海译文出版
社,1999.204-205
[5]常修泽.关键在资源环境产权制度[J].瞭望,2007,（20）.
第二，政府提供服务需要相应的资源，财政是资源的提供者。

例如国防、教育等开支作为政府购买性支出，不仅直接占用和消耗部分社会资源，为社会提供公共产品和劳务，而且其规模和使用结构还影响整个资源配置的效率和均衡状况。

公共经济学的实证研究表明，在很多情况下，公共资源的配置效率与其公平性是互为正相关的。

例如，用于义务教育的公共资源分配的越公平，其长期产出的效率就越高。

政府当年的财政支出是既定的，当年可供产出公共服务的存量资产也是既定的，因此，在财政支出的分配比例不变，公共资产的使用比例不变，公共资源配置效率不能提高的情况下，仅仅寄希望于增加公共资源投入，其作用是有限的。

所以，如果改变财政支出结构和公共资产使用结构，增加直接用于公共服务的支出和使用比例，并且最大限度地提高财政投入和公共资产的使用效率，就有可能较大幅度地增加公共服务，提高公共资源配置效率，同时才有可能改善社会公平状况。

改变当前公共资源支出和使用结构，增加公共服务投入的可能性，主要来自于建立公共财政制度。

随着社会主义市场经济体制的建立，我国的财政体制已从单一国家财政向公共财政过渡。

但是在财政支出中，有近一半是用于经济建设的，这一结构显然是不合理的。

因此，需要改革现有财政体制，建立以税收收入为主，以提供公共服务为支出目的的非营利性的公共财政。

我国现行财政制度还有一个突出特点：在财政收支中预算外收支占相当大比重。

其实这一现象也间接地说明了我国没有严格的财政预算制度，我国是全世界唯一的在会计制度上承认“预算外资金”的合法性的国家。

预算外收入也是来自民间的公共资源，只不过是由各地区、各部门和各单位根据国家有关规定，自行提取、使用，不纳入国家预算的资金。

如何规范预算外收支的管理，是实现公共资源有效配置的重要方面。

4.行政行为对公共资源配置的影响
公共选择理论认为官僚及其组成的政府存在自利倾向，即政府存在自利性。

政府自利性是指，政府机构中存在的一些非社会公共性或非国家整体性利益，是政府对满足自身需求的社会稀缺资源的占有。

由于政府自利性的存在，导致政府的寻租行为，从而使公共资源配置极度扭曲，使社会资源极大的浪费。

我国政府行政行为对公共资源配置的影响表现在以下方面：（1）政府在公共资源资源配置中的“偏好”或“偏向”政策。

比如，政府主导的公共资源资源配置在城乡之间偏向城市，在城市之间偏向东部地区的特大城市，在城市内部偏向城市正规部门和某些国有垄断性的特殊产业，在城市正规部门内部偏向机关、事业单位或其他待遇好、工作稳定的特定群体。

（2）行政特许制度。

行政特许是行政机关行使行政权配置资源的行为。

行政许可法是公共资源市场化配置的重要法律依据。

《行政许可法》第十二条第二
项明确规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，[6]可以设定行政许可。

同时，该法明确规定实施上述行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争方式做出决定，而不是通过行政审批的方式来完成对公共资源的配置。

行政审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场机制，以政府选择代替市场选择，这样必然会造成资源配置效率降低和社会成本增加的后果。

但是目前在我国，仍由申请发放的审批制占主流地位，这与行政许可的正当性相背离。

在公共资源资源配置领域，行政审批意味着行政机关掌握着分配经济利益的大权，行政权滥用的后果就是寻租行为和腐败的产生。

（3）政府官员行为。

在公共资源配置中，政府官员行为经常性的导致公共资源配置效率和公平的缺失。

政府官员滥用公款，致使公共资源无谓流失；政府官员渎职侵权，致使公共资源损失巨大；政府官员对公共资源不当使用，致使公共资源浪费严重。

政府官员不当行为还表现在越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准等等这些都影响着公共资源的有效配置。

三、优化我国公共资源配置的对策措施
我国和西方发达国家在公共资源配置方面的最大区别就在于政府在其中的地位。

政府干预的多少，政府怎样干预，都决定了公共资源配置能否达到效率和公平兼顾，因此，必须正确的界定政府在我国公共资源配置中的地位。

首先，我国政府应推动对某些公共资源的收费制度的建立。

公共选择理论认为，实现免费制的公共领域要缩小，可以在公共生活的一切领域中重新建立价格逻辑，即对某些公共资源的使用应该收费，按实价购买或租赁公共资源的使用权，否则就没有“市场惩罚”。

由于传统经济理论的局限性，我们长期信奉资源无价的信条，导致资源价格体制不顺，阻碍了公共资源产权的界定，因此必须理顺公共资源的价格体制。

其次，我国政府要改革某些公共资源的政府补贴制度。

新自由主义认为，在公共资源的消费上，人人具有平等的权利，因此，对公共资源给予一定的补贴是必要的，但问题是，目前我国把补贴给了公共资源的给者，而没有给消费者。

这种补贴政策导致了贫困阶层并没有多大程度的改善，更重要的是，这种补贴制度使消费者没有选择的余地，没有选择就意味着没有竞争，于是就导致无效率，因此对公共资
源的浪费和缺乏维护的现象便随处可见。

再次，我国政府必须引导公共资源产权市场的建立。

由于我国公共资源产权的不明晰或产权的虚置，从而制约了公共资源市场的形成，因此，必须按照市场规则界定公共资源产权，实现部分公共资源产权交易，将其所有权私有化，形成
[6] /chinese/zhuanti/xzxkf/393854.htm.
完善的混合市场机制。

但市场会天然形成垄断，如果放手让市场来调节公共资源配置，必然会造成公共资源的全面私有化，虽然能解决公共租金流失、价格机制失效、使用权过度滥用等问题，同时也带来外部性陷阱、垄断、隐瞒偏好等新问题，还可能剥夺许多用户按惯例或者按法律拥有的权利，造成社会不公平的分配。

所以，公共资源所有权私有化应依据公共资源性质和用途的公共性、外部性的大小，对不同种类和不同用途的资源实施不同政策，因此必须充分发挥我国政府的宏观调控能力，以弥补市场的不足，抑制市场失灵所带来的负效应。

最后，政府有责任培育并鼓励社会组织和公民参与公共资源管理。

政府必须从过去的集权式管理向分权式管理，逐步放权于社会。

公共资源的区域性较强，所以应该允许地方自主，只要是在宪法选择和集体选择的体制内，当地的使用者就可以被授权选择他们自己的规则。

当地公共资源的使用者会根据自己的实际需要改变规则，并在自己可承受的成本范围内行动，所以从公共资源的可持续性利用角度看，当地公民的作用是十分重要的，他们比政府部门更加了解本地情况，并且在一定范围内相互之间都较为了解，可以减少监督成本。

因此公共资源的有效配置也有赖于基层民众。

【结论】
综上所述，影响我国公共资源配置的因素是不同的。

公共资源如何配置才能达到效率和公平双优，是政府急需解决的问题。

只有实现了公共资源合理配置，才能使社会福利最大化。

政府在配置公共资源时，要充分发挥市场作用，市场能够解决的配置问题应交由市场来解决，不能运用行政手段不合理的干涉；市场处理不好的配置问题，政府则要承担起责任，通过积极合理的政策，法规弥补市场对公共资源配置的不足。

目前，我国采用政府配置和市场配置两种制度并行的方式来解决公共资源配置问题，但是，在实际运作中，却出现本该由市场来配置的公共资源政府却横加干涉，本该由政府解决的公共资源配置问题政府却放任不管，或者在配置过程中出现行为缺失等问题。

正确处理好市场配置和政府配置的关系对公共资源配置起着至关重要的作用。

【注释】
[1]省纪委，省监察厅.关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见[Z].
闽政办[2006]175号.
[2][美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版
社,2005.
[3]姜杰,马全江.公共经济学[M].济南:山东人民出版社,2003.
[4][美]R·科斯,A·阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译
文集[C].上海:上海译文出版社,1999.204-205
[5]常修泽.关键在资源环境产权制度[J].瞭望,2007,（20）.
[6]/chinese/zhuanti/xzxkf/393854.htm.
【参考资料】
[1][美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨.公共部门经济学[M].北京:中国人民大学出版
社,2005.
[2][美]R·科斯,A·阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译
文集[C].上海:上海译文出版社,1999.204-205
[3][美]《伊尔玛·阿德尔曼：总结、结论和建议》,转引自王浦劬主编:《政治
学基础》,北京大学出版社1995年版,第227-228页.
[4]姜杰,马全江.公共经济学[M].济南:山东人民出版社,2003.
[5]孙丽岩.授益行政行为研究[M].北京:法律出版社,2007.6
[6]谢罗奇.市场失灵与政府治理：政府经济职能与行为研究[M].长沙:湖南人民
出版社,2005
[7]平新乔.财政原理与比较财政制度[M].上海:三联书店,1996.。