第二章第三节古利克一体化行政思想

2）应该限制国家（政府）的作 用 – 未来变化无常，政府同样不能 确切地了解未来； – 政府中的领导者可能缺乏智慧、 经验、知识和高尚品质；

缺乏行政技能与方法； 综合行动要涉及到众多变量； –行政集权体制缺乏开发新思想 和新方案的有序方法；
5、重新划分和配置政府内部职 能



主张应由政府（行政）系统来制 定计划 – 公众处理不了复杂问题； – 立法机关缺乏中心责任焦点， 不能以一种有效而连贯的方式发 挥作用；
6、理想政府系统的职责分工 模式




– 行政首长在参谋系统支持下负 责制订计划； – 立法机关负责接受或否决政策 建议； – 行政部门负责贯彻落实已被采 纳的政策计划； – 公众通过参加政党和压力集团 行使一般性的监督控制职能；


C、 行政官员： – 理解和协调政策并且向具体的 行政工作机构解释和说明政策指 令，忠诚于当选官员的决策，不 根据政策作最后决定； D、 技术专家： – 只考虑技术问题；

所有公共官员，从当选官员到技 术专家，其处理权限是递增减的。
三、关于科学与行政的关系 （行政的科学性问题）





2 、 形成一体化组织的途径 A、分工与整合（ bottom-up原 则 )： – 分工的必要性：因为人的差异 性与知识技能的有限性； – 整合（分组归类）：即对已经 分工化的单元进行分组归类，目 的在于总体协调；

– 如何整合：四种途径或依据 （4P ：目的purpose 、工序 process 、人员persons, 与地 点place）

B、控制与协调（top-down原 则）： 1） 建立一个权威结构（即层级 结构） 树立一个唯一的，全面的指挥权 威；



保证每一件工作都有人监督 确定由总体任务分配下来的各单 位的具体任务；



2）突出组织目的（保持思想或 目的的单一性） 利用思想进行协调， 手段：说服、个人协商谈判、明 确地陈述目标；

C 、应将民主制与专家治理（科 学）相结合，以民主来抑制专家 政治的危害：
四、古利克的一体化行政组织 思想



1、主张行政改革，在政府中采 用类似企业管理的方法，形成一 体化组织 A 政府管理与企业管理有共性： B 运行过程进行改革


C、提出11条行政改革的原则 p112 D、总之：行政部门应该融合成 一个整体，配备一位行政首长， 即形成一个一体化的行政组织
古利克的一体化行政管 理思想
生平与著作

生平著述： 20世纪中期美国著名行政学者，有漫长的公共服 务经历，在纽约和联邦多个政府部门工作过。

曾任纽约市政研究局局长（后更名为美国公共行政 研究所，该所主要任务是政府调查以及专门培训公 共服务人员）


代表作：与厄威克合著：《行政科学论文集》。 主要思想： A、对政府在社会中角色的界定； B、一体化行政组织思想； C、提出管理七职能论：POSDCORB D、探讨了政治行政两分法，行政的科学性等问 题 简评：
7、重新界定美国联邦系统的各 项职责：

主张联邦政府大量新职权； 也主张责任适当分散；
二、行政在政府中的角色 ——一 种对政治与行政关系的新理解



1、拒绝政治/政策-行政二分法： 政治的含义： – 一般：通过统治者的控制来寻 求私利和发展； – 真正：指统治者用来实施控制 的行动； – 二者的区别不在于行动本身而 在于动机不同。



认为行政必要涉及到政治和政策 过程： 将一般意义的政治置于行政之 外是行不通的； – 而将政治的一般方面控制在行 政中，又可能否认行政的真正政 治功能 。
2、根据与政治/政策的相关度不同 区分政府系统中的四种角色类型：


A、 政治家： – 通过监控和调节专家、官僚和 利益集团间的关系来保持整个系 统的平衡； B、 政务官： – 中介人，在专家和公众之间作 解释以增进相互了解；
3、提出管理七职能论： POSDCORB




A、计划 (planning) B、组织 (organising) C、人事 (staffing) D、指挥 (directing) E、协调 (coordinating) G、包括所有的财务计划、会计 和控制形式出现的预算 (budgeting)


3、政府的工作方式： 不应单方面发挥作用，而应与私 人部门合作，尤其是在制定计划 上； 政府制定的计划指标不能绝对化， 要留有余地，有弹性；
4、主张限制政府的作用，防止 政府膨胀：



1）造成政府机构日益膨胀的因 素； – 市场失败会导致政府增长； – 热心公益者、政府官僚、政治 家也致力于推动预算增长；



（4）提出了一般性的行政组织 原则颇具指导价值（一体化原则） （5）对政府角色和行政作用的 重新界定 （6）杰出的公共服务记录
思考题

简述古利克一体化行政管理思想 的 行政学家们希望建立一门行政科 学的依据： 政治/政策：价值界定（价值优先 性 行政：价值中立，是事实界定， 故可以科学地进行；
2、古立克拒绝二分法，但主张 把科学方法应用于行政问题：

A、科学方法： 科学方法：“以能力取代无知， 以专业人员取代非专业人员，以 专家取代杂而不精者，以日益加 剧的分化和专门化取代华而不实， 以训练有素的行政人员取代训练 无素的新手”。
3、行政的科学限度问题



A 、科学不能囊括全部行政活动， 行政具有价值性； – 科学只涉及“ 变量和相互关系” 的陈述，其特有的价值是效率； – 行政也制定政策，无法完全价 值中立，必然涉及到其他社会政 治价值和社会价值界定问题，



B、对科学的过份推崇（效率至 上观）会导致对“专家治国”的 强调，从而出现“专家治理的危 害”： –专家会假定自己比公共更了解 其需要； –宣称对其并不擅长的领域也具 有知识和权威；

一、政府在社会中的作用


1 、政府存在的必要性： “ 政府是任性、坚强且自私的人 们能够协作共生的手段” ； 当基于自身利益且由市场所支配 的私人行为被证明是不适当的时 候，政府活动的必要性就产生了。



2、政府工作的目的： 对过度的自由行为施加必要的控 制； 提供（公私）合作的社区服务； 表现对弱者的公平的人类同情心 （促进社会公平）；
简评



1、古立克理论与思想的特点： （1）一体化：主张建立起一种 一体化的行政组织，以此作为行 政改革的指导原则； （2） 实践性：直接用于指导实 践——美国行政改革以及他自身 的公共服务实践，p115 （3）规范性：其观点基本上都 是一种规范性的价值承诺
2、贡献
（1）合编《行政科学论文集》 （2）丰富了对行政学中一些概 念范畴和探讨（政治与行政、效 率与民主等） （3）继承和发展了法约尔的管 理职能理论，提出管理七职能说；