第一讲公共行政概述

***公共行政概述

一、公共行政的概念

（一）行政与立法、司法皆是国家机关（广义上的政府）的活动，其中立法是创制法律，司法是被动地适用法律进行审判，行政则是积极的执行法律的活动。国家的行政机关处于与国家立法机关、司法机关的互动之中，处于国家各种政治力量的互动之中。

行政的主体是国家的行政机关，或者说，是狭义上的政府，所行使的权力叫行政权。行政权执行法律是为了实现国家的政府职能（行政职能）；政府职能不可无边界，而应当提供公共物品或公共服务，在此过程中提供政府管制。也就是说，行政应当有“公共性”，应当谋取公共利益。罗森布罗姆等人讲，行政就是提供公共服务和政府管制（政府规制）。实际的行政活动未必有公共性，但作为一门学问，强调公共性。虽然自古以来人们对公共性或公共利益的理解可能会有不同，但强调政府谋公共利益则是共同的。所以行政也叫公共行政，是国家行政权从事的活动。

公共性，指政府谋求公共利益。一是公共物品意义上的公共性，二是指政府及其官员不可以权谋私。

公共物品——众人皆可非排他地使用，但每个人倾向于做搭便车者而不愿意亲自提供，而每个人都需要这种物品。有些公共物品，也许非营利机构会提供，但政府对一切公共物品的供给应当承担责任。可以一手交钱一手交货，且可以排他性占有的物品叫私人物品，宜由市场提供。

私营企业不得伤害员工的安全、健康，不得破坏或污染环境，政府应当用适当的规制措施保证私营企业做到之。伤害员工或破坏环境，等等损害公共利益的行为，政府务必出面管制。公共问题只得政府出面来解决。如果某个政府机构损害了公共利益，公民也会希望得到纠正，要求政府的体制或制度中有避免这些情形的机制。

公共物品意义上的公共性强调政府退出经营私人物品的领域，把这个领域留给社会中的私营部门。

政府官员不可以权谋私意义上的公共性，用孔子的话表达就是“天下为公”。权力是实现公共利益的工具，但其工具性就可以被利用来谋取私利，所以权力是双刃剑。政府为了人民或公民们的公共利益而存在，所以政府应当回应民众的利益诉求，不得谋求党派利益或腐败。因此，限制政府，限制公务员的行为，使权力不与公共利益相对立。

政府管制：以限制相对人的权利、自由的方式达到目的的行政活动。政府管制有经济

1、公共行政是政府行为，主要集中于政府的行政部门。

2、关注的是法律的执行

实现立法、行政及司法部门的指令

行政即积极的执法行为。

3、为整个社会或社会局部提供所需的管制和服务

（二）行政(学)、行政管理(学)、公共行政(学)，public administration

行政学即公共行政学。威尔逊《行政之研究》是行政学的奠基之作，“行政”即administration。怀特的《行政学导论》（Introduction to the study of Public Administration）是第一本行政学教科书.传统行政学主要研究结构和程序，后来的公共管理学主要强调围绕绩效从事管理。研究的焦点不同而已，并非两个学科。公共管理学是行政学的一个分支。

管理；目标或预期结果/使命的清晰描述/战略决策；

结果——顾客满意的结果，这与使命有关

管理——达成目标或结果，落实，这是与传统行政学的不同

传统行政学关注从前面设计，看重结构、程序，至于结果达到没有则并没有多关注。

绩效——有效性。医生与病人，有疗效没有？疗效就相当于绩效。我国反腐败无多大效果，是因为走的传统行政思路，不是管理的思路。

是政府行为，不同于私营部门的行政

二公共行政的范围

（一）行政权力的范围

政府行政部门的权力作用的范围，中西方有差别。

三权分立的国家，如美国，立法权和司法权依据宪法牵制着行政权，三者实行着有效的制衡。

二分法：行政应在政治领域之外。

国会创制政府行政机关和部门的权力，限制其规模（人员和预算），确定其内部结构和地位，确定人事程序。行政法用来对行政程序予以管制。

法院界定政府组织或公民的权利、义务，界定公务员的宪法权力及其对宪法、部门法的义务。司法对行政的审查较为广泛。

（二）服务和管制

公共物品

（三）区别于私人行政

三公、私行政的不同

（一）对下属权力大小不同及权力所受的影响因素不同

公共行政权力被立法、司法机构的权力分割，而私人行政则权力较为“完整”。一个私人企业的结构、职能及权力运行受法律制约，但私营企业主的权力在他自己的企业内很大，他对自己的财产的处置，对人事的安排，等等，只需要服从法律，不像公共部门首长那样受到其他权力的牵制。为保证正确履行职责，政府部门的权力运行要透明、回应、负责任；私人企业虽然应承担社会责任，但私人企业的权力运行未必对公众透明、回应和负责任。（二）私企以赚钱为目的，大部分公共部门不以营利为目的，而谋求公共利益。

公共行政部门应当谋求公共利益，不得有自己的特殊利益（党派利益、集团利益及个人私利）。公共部门、私人部门皆因利而存在，但私利、公利是不同的。

私人普遍需要，但宁可搭便车也不愿意投资，这样的利益叫公共利益或公共物品。公共服务和政府管制应当是为了实现公共利益。公共部门或政府部门追求的这种价值，叫公共性。政府行为可能损害公共利益，违背政府追求公共性的价值诉求，务必受到制约。政府应当承担社会道德义务，不得损害公共利益。

私人追求自身的经济利益，但不应妨碍公共利益，如不得伤害员工或他人的健康和安全。政府对此应予以管制，确保私人不损害公共利益。

私人企业逐利可能产生外部性，这可能不是故意的，但组织运作产生了对他人健康或生命的伤害，如污染。“外部性”损害了公共利益，政府对之应予以管制。

私人企业可能也提供公共物品，但市场不可能提供充足的公共物品，公共物品对私人又不可或缺，所以提供公共物品是政府的职责。

（三）公、私业务运作的不同

收入来源不同。公共部门的收入通过课税、收费、发行政府债券而来。有些业务让使用者付费，但实现价格管制，以固定价格提供服务。邮政递送业务有时不论远近，价格一样。

公共行政部门提供服务时，处于垄断地位。因而其效率、价值难以评估。测量效率、绩效很难。承包出去或竞争性地承包出去，让私人企业或非营利机构承担公共服务的生产，可以改进服务质量。但适合承包的业务范围有限，有些影响尚不明确。

私人企业则需要面对市场竞争。若让政府的服务面临顾客选择，则政府部门可能改进服务质量。

（四）公、私地位不同

公共行政机构、人员是人民主权的代理人，或公共信托人，以合法的强制力为后盾行使权力，行为有法律效力。为避免辜负公众的信托，公共权力务必受到各种制约，如宪法、其他权力、新闻及民间社会的制约。公共权力的运作要可监督（因而需要透明性）及责任之可追究，这样才可能对民众的呼声有回应性。公共部门的公职人员要有代表性，担任公职不应是某个阶层的特权。

私人部门无权使用暴力，依靠公共部门的协助履行契约。私人企业透明运作与否，是私人企业主的事，政府未必能干涉。

四、公共行政模式：官僚制模式、新公共管理模式

行政权是积极的执法权，执行各类公共权力的指令。执行某个任务虽受法律制约，受其他权力制约，但务必讲求合理性或理性运作，即效率、效能及经济的最大化。

↓

专业化/员工的职责被清晰界定，职位分类/人员的选拔、晋

升以功绩制为基础

↓

科层制协调之

韦伯：合理性、合法性，法理型官僚制

1887威尔逊

1926怀特

1937古利克、厄威克《行政科学论文集》

行政权、立法权和司法权是国家权力构成中三个不可分割的部分，行政权必须遵守法律，行政权必须积极地执行法律，行政权必须接受司法机构的监督、审查以确保依法行政。因而当我们研究行政权力的运行时，务必看到行政的必同时是政治的、法律的。

新公共管理——顾、减、检、活、量、责

五、行政学的研究方法