2016北京邮电大学行政管理考研张成福《公共管理学》内部资料

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公共管理学张成福

第六章公共组织管理

【考点1】组织的性质

1、静态组织观：以组织结构为研究的主要取向。认为组织是人们为了达到一定目的和需要，按照一定形式联合起来的，是有特定结构和活动方式的人的群体。如马克斯·韦伯的科层论。

2、动态组织观：从组织成员的相互交往行为的角度。

3、生态组织观：以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。

4、精神的（心态的）组织观：以心理或精神为研究的价值取向。

【考点2】公共组织的特性

政府部门和私人部门在科层组织和管理方法的采用上有许多相似的地方。但是，二者在本质是存在着不同。通过与私人组织的对比，公共组织的特性可归纳为以下几点：

1、公共组织以追求公共利益为其价值取向

公共组织行政的推行，在于谋求社会的“公共利益”，以最好的服务来争取民众的拥护和支持。相比之下，工商组织的目的与动机，则在于追求“个人利益”，其一切活动与决策以产品价格为决定因素，以赚钱为目的。

2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威

公共组织的活动：预算的编制、人员的晋升、资源的使用等，都必须在法律的规范下行动，这与私营组织有所不同，私营组织虽然也要依法行事，但法律的角色是边缘性的，只要是法律未明文禁止的皆可行动。

再者，公共组织所制定与执行的法律带有权威性和强制性，而私营组织所制定的规则，人员的服从是自愿的。

3、公共组织权威的割裂

公共组织除了向上级行政单位负责外，同时也要考虑其服务对象、立法机关、司法机关和人民团体的要求，接受他们的监督。

4、公共组织受到高度的公共监督

5、公共组织间的相互依存性

6、公共组织政治因素的考虑

公共组织的行动发生于政治环境中，其制定的政策和行动的后果都具有政治意义。

7、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量

8、公共组织的独占性

公共组织的目标是公共利益，但公共利益大多抽象模糊。相对而言，私营组织的目标技术创造利润，企业的一切活动均以此标准来衡量。

9、公共组织的强制性

公共组织的活动本身具有强制性，凡是在其职权范围内的事务，皆有管辖权，并有权依法对公民违法行为进行处分。

【考点3】公共组织设计与管理的一般原则

1、统一指挥，统一目标

统一指挥的前提条件是统一目标。要实现目标统一，就必须对总目标进行分解，并分配给每一部门和个人，使每个部门、每个人的目标成为实现组织总目标的一个有机组成部分；以目标为基础，建立各种形式的责任制，讲求合理分工与协调。统一领导是统一指挥的关键。机构设置统一是统一指挥的保证。

2、分层管理，分权治事

要实现分层管理，分权治事，就必须处理好两种基本关系。一是管理幅度和管理层次之间的关系，在被管理单位和人员不变的情况下，两者呈反比例关系。二是集权和分权的关系首先只设立必要的管理层次，其次，实行逐级指挥，逐级负责制。最后，实行分权管理。

在现实社会中，不存在任何集权和分权的理想模式，只能视具体情形而定。这些具体情形主要包括：

（1）外部环境

（2）组织规模

（3）组织活动内容

（4）成员素质

（5）空间区域

3、职掌明确，权责一致

是指职位明确，权责分明，事有归属，责无旁贷，功莫相争，过无推诿。

（1）明确事权范围

（2）实行职务分工

（3）建立奖惩机制。

4、以人为本，人性管理

（1）工作分配要符合组织成员的主动性与兴趣

（2）创造条件满足组织成员合理和正常的需要

（3）要增加组织成员晋升的机会，扩大调任的范围，使其不断产生新的希望和抱负，激发工作的热忱。

（4）加强思想交流。

（5）由纪律制裁走向人性激励。

5、经济效能，讲求效率

组织设计应注意事项：

（1）组织机构要精简

（2）人员要精简

（3）领导班子要精简

（4）机构层次要简化

（5）办事流程要简化

6、适应环境，保持弹性

（1）单位区分保持弹性。

（2）职掌权责区分保持弹性

（3）员额编制保持弹性，以便随业务变动修订职数，调整职位及增减员额编制。

（4）对特定任务可采用人员临时编组方式处理

弹性原则的好处在于增加组织的适应性与扩大人力资源的运用；弊端在于组织形式不稳定。

7、顾及平衡，协调发展

（1）分工与协调的平衡

（2）个体与整体平衡

（3）贡献与报酬平衡

【考点4】传统科层组织的特征

现代国家的政府组织都是高度正式化、严格层级节制的科层组织。韦伯曾经对这种组织的特征作了以下说明：

（1）在科层组织中，每个成员都有固定和正式的执掌，依法行使职权。

（2）层级节制的权力体系。

（3）人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得参杂个人好恶情感。

（4）科层内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，职位的获得主要以技能为主。

（5）职业化倾向。人员的录用须通过公开的竞争考试，一旦任用，除非犯错被依法加以免职外，否则，行政机关不得随意解雇人员。

（6）人员的工作报酬实行固定的薪俸制度。

（7）注重效率。行政人员的工作要明确、具体、快速、准确，有充分的经验和知识，有档案文件等信息可供参考。

显然，组织结构式影响组织运行的关键因素，决定了权威，权力的分配，决策和沟通的布置，效率和效能的达成。

【考点5】传统科层组织的困境

传统的官僚组织虽然是一种理性的结构设计，在预期的正面效果之外，也产生始料不及的副作用。

（1）决策权威集中化造成管理的恶性循环

传统官僚组织的结构特色之一是决策权威的集中化，强调统一指挥、单一权责的原则。为此，必然采取严密的监督方式，缩小主管的控制幅度，造成上下层级数的增加，因而促成机关金字塔结构的形态。

（2）专业分工原则的扭曲

科层组织的专业分工原则在发挥专才专用的效率结果的同时，也可能使垂直的权力斗争“水平化”，将使组织内部、组织之间的网络联系更加困难，造成组织间协作和沟通的中断。

（3）制式化对组织效能的可能影响

制式化是指借工作内容、程序或法规的标准化，用以确保人员行为的一致性。传统的理论认为，制式化能够确保工作行为的稳定性和可预测性，提高机关效率。但是，随着机关的成长和行政环境的改变，制式化压抑工作人员的创新动机，制式化还限制了组织处理环境问题的能力，造成组织效能的下降。