8.城市政府的职能

二、城市经营与城市政府职能的转型----市场经济 的局限
6）市场体系并不足以保证高就业率、物价稳定以及社会 所希望的经济增长率，这就需要通过公共政策来促使 这些目标的实现。
----马斯格雷夫《公共财政理论与实践》
二、城市经营与城市政府职能的转型----城市经营


最早缘起：1898年英国社会活动家霍华德：“以地生 财、以城养城、再建新城”，在我国是近十年的事情。 城市经营既有政府行为，又有市场行为。 城市政府功能的界定就是要分清哪些是城市政府职能 范围的，哪些是政府应该退出的。
市人民政府是市人大的执 行机关，是设在城市的地 方国家行政机关。它由市 人大产生，向市人大和上 级国家行政机关负责并报 告工作，人大闭会期间向 市人大常委会负责并报告 工作。市人民政府由市长、 副市长、秘书长（或办公 室主任），厅长（局长）、 委员会主任等组成。直辖 市、设区的市、不设区的 市的人民政府每届任期为 5年。
市人民政府的直属机构。 这主要包括：二级局（如 园林局、标准计量局、档 案局、机关事务管理处、 民族宗教事务管理处、高 教办公室等），直属事业 单位（如市经济研究中心、 社会科学研究院、经济技 术协作办公室等），市与 省（或中央）双重领导的 机构（如供电局、邮政局、 中国人民银行市支行等）。
性质和 组成
一、城市治理与政府的职能

“city governance”或“urban governance” 被译为“城市治 理”或“城市管治”，其中称“城市治理”者居多。我国的 城市治理从理论到实践起步较晚，以下数字比较就很 说明问题，但发展较快。
一、城市治理与政府的职能

约翰· 弗里德曼（John Friedmann）对城市治理的研究 成果对世界城市治理做出了公认的贡献。他认为"治 理是指制定和实施城市和城市区域约束决定的社会过 程" ，并指出理想的城市治理结果应为"一个丰饶的城 市；一个生态可持续的城市；一个适于居住的城市； 一个安全的城市；一个主动包容差别的城市；一个关 爱的城市" 。
城市各级政府的职能(3/3)
街道办事处是市辖区、 不设区的市人民政府 的派出机关，是城市 地区的基层行政组织。 根据派出它的人民政 府的授权，行使基层 政权的部分权力，管 理本地区的行政工作。 贯彻宣传党和政府的 方针、政策、措施， 及时反映街道群众意 见；领导管理监督辖 区市容、交通，环境 保护、卫生绿化、防 灾、违章建筑等；对 街道、居委会主办的 以劳动、加工、综合 服务事业为主体的企 业事业单位进行管理； 对辖区的待业人员进 行登记、管理、教育 和文化、技术培训， 向社会输送合格的劳 动力，按规定发放待 业人员救济金；
二、城市经营与城市政府职能的转型----现代意义 上的市场化经营

由政府推进、市场主导、以提升城市功能、建立现代 城市治理结构为目标的城市公共资源和资产配置和重 组的市场化过程，同时也是政府行为规范的过程。
二、城市经营与城市政府职能的转型---现代意义 上的市场化经营


基础：市场经济、市民社会的成熟发展 转变：政府由对公共产品和公共福利提供的热衷与垄 断转向市场为导向的“新公共管理” 核心：让市场和非政府机构在城市发展与管理中最大 限度地发挥配置、组织、管理和协调功能，政府通过 与市场和非政府机构的合作提供城市公共产品。
一、城市治理与政府的职能----我国城市综合治
理存在的问题


第一，恒常综合治理疲软，综合治理缺乏系统性； 第二，临时综合治理--“急诊处置”后，往往缺乏后续 的恒常制度建设，因此，回潮现象严重； 第三，在治理工作中最高领导层缺位、复杂局面下的 责权不清，上下协调和横向联合都差，因而综合治理 效率低下。
二、城市经营与城市政府职能的转型----市场经济 的局限
市场机制自身并不足以实现所有的经济职能，离开了 政府的市场将无法正常运转。 原因如下： 1）必须不存在任何自由准入市场的障碍，且消费者和生 产者都必须具备充分的市场知识，需要由政府管制和 其他标准保证这些条件的实现；

二、城市经营与城市政府职能的转型----市场经济 的局限
二、城市经营与城市政府职能的转型----资金收益 导向的城市经营


以价值最大化为导向，对城市资金进行资本运作与管 理。 后果：重视建设资金的筹措的短期利益，忽视了土地、 空间、文化等城市资源的长期可持续发展。
二、城市经营与城市政府职能的转型----政府主导 的城市经营

政府直接介入城市公共资源资产的商业性运作，形成 “政府主导、政府经营、政府收益”等政企不分的局 面，把城市当作新的国有资产，导致1）寻租腐败；2） 对民间资本的“挤出”；3）公共产品数量少、价格 高。
二、城市经营与城市政府职能的转型----城市经营 与市场经济

城市经营：运用市场经济手段，对城市空间和城市功 能载体的自然生成资本（如土地）、私人作用资本 （如道路、桥梁等基础设施）和相关的延伸资本（如 广场、街道等的冠名权）进行集聚、重组和营运，以 实现资源的优化配置和社会环境经济效益的最大化。
第八部分 城市政府的职能
开篇词
只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻
求理想的治理形态。在某种程度上，变革不能单纯地界 定为寻求一个完美的行政实体；更确切地说，每一种改 革方案都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一 套新的改革方案。 ——(美)B.盖伊.彼得斯
城市政府的职能
一、城市治理与政府的职能 二、城市经营与政府职能的转型 三、城市发展（城市化）与制度创新 四、电子政务：城市政府管理模----城市经营 的概念



只是城市管理的一种手段 特征：运用市场经济 对象：公共物品、公共事务 目标体系：城市政治、城市社会、城市经济、城市生 态、城市景观（也即城市管理的目标体系）。
二、城市经营与城市政府职能的转型----城市经营 的模式及特征


资金收益导向的城市经营 政府主导的城市经营 现代意义上的市场化经营
性质和 组成
街道办事处
职权
对街道文化设施（图书馆，文化站）和社 会福利事业进行管理，举办街道社区服务 事业；为居民和街道企事业单位提供生活 和后勤服务；协调辖区内工厂、商店、机 关、学校、医院及居民点的关系；指导居 民委员会的工作。
二、城市经营与城市政府职能的转型

城市经营是一种新的城市管理模式；城市经营的实质 是政府职能的转型；城市政府职能转型是城市经营的 客观要求和保证。
2）当竞争由于高额交易成本而变得无效时，政府干预也 是必要的； 3）一般来说，若没有政府为其提供法律框架进行保护和 强化，市场运行所需要的合约安排和交易行为将无法 进行；
二、城市经营与城市政府职能的转型----市场经济 的局限
4）外部性的存在会导致“市场失灵”； 5）社会价值观要求政府对市场体系产生的收入和财富以 及通过继承获得的专一性财产权分配进行调节；
市人民政府
职权
机构设置
根据工作需要，市人民政府一般设30～40个工作部 门（小市少于30个，直辖市和特大城市可多于40 个）。这些部门可以分为两类： 作为市人民政府组成部分的职能机构。这主要包括： 发展计划委员会、计划生育委员会、体育局、城市 管理局、对外贸易与经济合作局、人事局、劳动和 社会保障局、统计局、物价局、监察局、交通局、 环保局、旅游局、财政局、税务局、审计局、商业 局、粮食局、文化局、教育局、卫生局、广播电视 局、公安局、安全局、民政局、司法局、信息产业 局、农业局、水电局、乡镇企业局等。
城市各级政府的职能(2/3)
它是由市辖区人大选 举产生的区国家权力 机关的执行机关。区 政府由区长、副区长 和秘书长及各工作部 门首长组成，每届任 期5年。
性质和 组成
区人民政府
职权
依据有关法律规定， 行使区级人民政府的 职权，主要是；执行 区人大及其常委会的 决议，执行市政府的 决议和命令；组织安 排好人民群众的经济 和社会生活，帮助解 决人民群众各种困难； 规划区内部分城市建 设和市政设施；管理 街道企业，安排就业 青年；加强精神文明 建设，维持社会治安， 搞好市容整顿，搞好 爱国卫生和计划生育 工作。


上下协同综合治理 ：城市政府在城市管理过程中的作 用固然重要，但没有广大城市利益相关者的积极参与， 城市管理的成本将会十分高昂，城市管理的效率将非 常低下。 为了做到上下协同综合治理，城市政府应该重视城市 利益相关者特别是广大市民通过一定的机制积极参与 城市管理。这包含三个层次的内涵。一是参与机制； 二是利益相关者；三是参与。
二、城市经营与城市政府职能的转型----现代意义 上的市场化经营


认清目标：城市经营的目标是为了配置效率的提高， 但不是为了政府从中赢利。 政府的功能与角色：城市政府功能的界定就是要分清 哪些是城市政府职能范围的，哪些是政府应该退出的； 要正确区分哪些公共资源和公共产品可以市场化运作， 哪些现在和将来都没有市场价值或者囿于城市功能不 可以市场化运作。
二、城市经营与城市政府职能的转型----城市职能 定位



有限政府 亲市场政府 信息化政府 服务性政府
二、城市经营与城市政府职能的转型----有限政府


有限政府的含义：政府的职能或行为都是被限制在一 定的范围内，市场在社会经济运行中起着基础性作用， 只有在市场调节失败的方面才有政府来补充性的调控。 “政府是掌舵而不是划桨；重托善授权而非事必亲 躬”。----戴维•奥斯本（美）
一、城市治理与政府的职能
城市恒常综合治理
上下协同综合治理 横向联合协作综合治理 城市临时综合治理 临时综合治理与专项治理

一、城市治理与政府的职能---恒常综合治理
城市恒常综合治理 ：依据上述弗里德曼的六项标准 衡量，任何一条的实现都不是短期行为所能奏效的。
一、城市治理与政府的职能----上下协同综合治理
二、城市经营与城市政府职能的转型----有限政府

在有限政府下，可以避免原先“全能化政府”包揽时 出现的“管不了也管不好”局面。
二、城市经营与城市政府职能的转型----亲市场政 府


亲市场政府是指政府不再以指令性、计划性手段为主， 转为以市场为导向，行政权力将最低限度地介入微观 经济领域。 在亲市场政府下，政府工作将不再围绕订计划、争项 目、分指标来进行；人力、物力等资源将主要由市场 来配置。
一、城市治理与政府的职能-----解决问题对策
1．恒常综合治理、临时综合治理与专项治理并举 ； 2．加强上下协同与横向联合，要把工作重心放在为这种 协作提供制度安排。； 3．综合运用经济手段、法律手段、教育手段和技术手段， 并使其制度化。 政府的职能就在于提供这种制度安排。
城市各级政府的职能(1/3)
二、城市经营与城市政府职能的转型----信息化政 府

信息化政府，或称政府信息化管理，是指政府管理从 以物质和能量作为管理重心向以信息为管理重心转变 的过程。
二、城市经营与城市政府职能的转型----信息化政 府



信息化政府包括两个方面： 一是采用现代信息技术装备政府管理部门，市政府所 依赖的资源从物质转向信息，利用信息资源有效推行 公共管理事务； 二是政府有责任向公众提供权威性和指导性的信息服 务。
执行市人大及其常委会的决议，以及国务院、省人民政府的 指示、规定和命令；领导所属工作部门和下级人民政府的工 作，改变或撤销县、区政府和市政府所属工作部门不适当的 决议、指示和命令，讨论制定和组织执行国民经济年度计划 和长期规划，决定与生产建设和人民生活有关的重大措施； 讨论制定年度财政预算，决定实现预算的重大措施；依照城 市建设的总体规划，研究确定和组织实施城市建设的重大工 程项目，决定加强城市管理的重大措施；讨论研究区划变动， 县级单位建设，市政府各部门副科级以上和区、县政府局 （科）级干部的任免， 以及政府工作人员的奖 惩；讨论研究发展科学、 文化、卫生体育事业中 的重大措施；依照国家 法律规定，讨论研究维 护社会秩序；保护国家 财产、保障公民权利、 保护少数民族权利方面 的重大事项，管理本市 范围内的外事工作，确 定涉外的重大活动；办 理国务院、上级人民政 府和本级人大常委会交 办的其他事项。