行政诉讼基本目的.txt

三、行政诉讼制度安排应落实保护公民、法人和其他组织权益这一根本目的
《行政诉讼法》对行政诉讼目的的规定至关重要，它直接宣示了行政诉讼的宗旨和意图。然而，行政诉讼目的并非只体现在《行政诉讼法》第1条规定之中，更为关键的是如何将其落实在行政诉讼制度的具体安排之上。如果行政诉讼的目的不能充分体现在行政诉讼的具体制度中，行政诉讼的目的就会落空，甚至会导致公众和社会对行政诉讼制度产生负面评价和失去信心。因此，某种意义上与其说行政诉讼目的体现在《行政诉讼法》第1条规定的语词之中，还不如说体现在行政诉讼具体规定和各项制度中。然而，遗憾的是，现有研究关注行政诉讼目的确定的多，而深入分析如何落实行政诉讼目的的少，表现为多侧重对《行政诉讼法》第1条规定修改的研究。具体而言，现有研究多指出应将保护公民、法人和其他组织权益作为行政诉讼的惟一目的或根本目的，但在具体安排上却不主张或者没有论及对现有行政诉讼制度的调整。而现行行政诉讼制度的问题恰恰在于在具体安排上偏离了保护公民、法人和其他组织权益的目的。
行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点，不仅关系到对行政诉讼制度的定位，更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成效。关于我国行政诉讼目的，学术界多有争议。随着《行政诉讼法》修改提到议事日程，此种争议不再只是理论层面上的纷争，更关系到立法的选择和安排，即如何具体确定我国行政诉讼的目的并体现在具体条文和制度之中。本文从有关行政诉讼目的理论纷争入手，对我国行政诉讼目的的确定及其落实机制展开探讨，以期能推进我国《行政诉讼法》的修改。

如前所述，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的被明确载入《行政诉讼法》之中，而且从起草者的意图和条文规定本身看，保护公民、法人和其他组织权益目的被置于相对较高的地位，至少不是屈从于维持和监督行政机关依法行使行政职权这一目的。然而，这一设计或理想先是在落实到具体安排时出现了偏差，继而遭遇行政诉讼外部环境不佳，从而使行政诉讼不仅没有达到既保护公民、法人和其他组织权益又监督行政机关的理想效果，反而走向相反。具体而言，这表现为现行行政诉讼完全以行政行为为中心而不是以当事人的权利保护为基点进行制度设计的。现行行政诉讼制度不是以当事人的诉讼请求或权益保护为核心安排的，相反是围绕具体行政行为建立的。该制度以具体行政行为合法性审查作为基本原则，以具体行政行为为中心运转，原、被告双方针对具体行政行为合法与否展开争议，法院在对具体行政行为进行合法性审查的基础上对其是否合法作出裁判。①
有人认为，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为加以审查，违法的作撤销判决，合法的作维持判决，这不是表现了对行政权力的维护吗？若法院判决维持合法的具体行政行为，相对人即必须执行，否则法院可以强制执行，这不正是保障吗？这种观点是站不住脚的。④因为从学理上讲，行政行为具有公定力的特性，行政行为一经作出，便假定其合法有效，除非被国家有权机关依法撤销，否则效力始终存在。由是观之，行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，法院只是可能在一定情形下否定行政行为的效力，维持判决只是对具体行政行为效力的确认，而决不是赋予。至于人民法院对于行政判决的强制执行，以及对于行政机关申请的行政行为的强制执行，只是人民法院承担的一项执行职能，其本身与行政诉讼要旨相去甚远，不在行政诉讼目的考虑之内。当然，我们说中国行政诉讼的主要目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，并不排除行政诉讼的解决争议的功能，也不否认行政诉讼客观上起到了监督行政机关及其工作人员依法行政的作用。
一、立法中的争议
关于中国行政诉讼的目的，无论是在《行政诉讼法》制定之前，还是在《行政诉讼法》实施之后都存在争论，莫衷一是。在《行政诉讼法》制定前，就有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”①这是从保护公民合法权益的角度理解行政诉讼制度的。《行政诉讼法》制定中，出现了保护公民权益与保障行政机关依法行使权力的观点之争。“一种意见认为，行政诉讼立法的目的在于保障和维护公民的合法权益，另一种意见对此并不否认，但同时强调行政诉讼立法的目的还在于保障行政机关依法行使权力，认为保护公民的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立的，而是统一的。”①《行政诉讼法》最终采纳了第二种观点。②
例如，我国台湾地区明确规定“行政诉讼以保障人民权益，确保国家行政权之合法行使，增进司法功能为宗旨”。③更为重要的是，保护公民权益与解决行政争议、监督行政机关虽然可能存在差异甚至冲突，但保护公民权益与后二者之间并非绝然对立，相反在诸多情况下实现保护公民权益的目的恰恰需要依赖于后二者。行政诉讼作一种诉讼形态，其必须满足诉讼所必需的结构特性。行政诉讼以公民、法人和其他组织与行政主体的对峙、对抗为前提，围绕双方的行政争议而展开，并通过消除、解决争议最终达到保护公民、法人和其他组织权益的目的。解决行政争议不可避免地成为公众、争议各方诉诸行政诉讼的预期目的并进而成为国家设置行政诉讼制度所追求的目的，脱离开解决行政争议，则保护公民权益无从实现。同时，正是由于行政争议的一方是掌握行政权力或公共权力的行政主体，行政诉讼的建立必然带有将行政权力或公共权力置于司法监督之下的目的，而要实现保护公民权益的目的，恰恰需要使行政权力或公共权力受到审查和监督，否则保护公民权益也可能成为空谈。正如有学者所指出的，请求撤销被诉行政行为的行政诉讼为典型的行政诉讼制度，系通过审查行政活动的合法性以达到保护公民权利目的的。这一诉讼安排契合依法行政原理要求，因此行政诉讼的目的具有行政合法性控制的主张顺理成章。即使在“重视人民权益保护之今日”，这一观点“亦仍占有关键性地位”。④
因此，在我们看来，允许多重目的的存在，并不意味着三者地位同等重要。修改《行政诉讼法》必须解决保护公民权益、解决行政争议、监督行政机关三者的关系和优先顺序，以避免上文已论及的三者之间特别是保护公民权益与监督行政机关之间可能出现的冲突。就行政诉讼产生及其存在的意义和价值而言，其本质正在于将行政权力或公共权力置于同等地位，矫正行政管理或公共管理过程中行政权力或公共权力居高临下的局面，为公民、法人和其他组织提供说理、表达不满和获得救济的机会。因此，行政诉讼的首要目的和根本目的正是要保护公民、法人和其他组织的权益，解决行政争议和监督行政机关只能服从和服务于这一首要目的和根本目的，而不能凌驾于保护公民、法人和其他组织权益之上。只有如此，才能避免三者之间出现冲突和不一致。基于此，可以考虑将直接确定行政诉讼目的的《行政诉讼法》第1条内容修改如下：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保障自然人、法人和其他组织的权益，监督行政机关依法行政，根据宪法制定本法。”①
我们认为，我国行政诉讼的首要目的或者根本目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，理由在于：相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合宪政的这一要求。而中国本身具有极深厚的官本位传统，此种背景下强调民权保护具有相当大的时代意义。从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，如果没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其他。②
从立法背景和立法意图来看，当时的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是维护行政机关依法行使行政职权。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”如果从字面意义上看，我们可以把“保证人民法院正确、及时审查行政案件”理解为是实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的手段和途径；同时，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”明显居于立法目的中的主要地位；而且如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释是为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，在语义诠释学上也可以说得通。有关行政诉讼目的的争议，不仅没有因《行政诉讼法》的颁布而停止，反而引发了更多的争议，其中不乏激烈的批评，矛头直指《行政诉讼法》第1条中“维护行政机关依法行使行政职权”的规定。③
二、将保护公民、法人和其他组织权益作为行政诉讼的根本目的
从上述分析可以看出，就单纯的行政诉讼目的确定而言，目前修改《行政诉讼法》可能面临的主要问题和争议，是如何在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之间作出抉择。学术界有观点认为，应把保护公民权益作为行政诉讼的惟一目的，将解决行政争议、监督行政机关排除在未来行政诉讼目的之外。这一观点意在强化行政诉讼保护公民、法人和其他组织权益的目的，初衷及设想总体上符合我国《行政诉讼法》修改的方向，但仅将保护公民权益作为行政诉讼的惟一目的却有绝对化之嫌，并不具有现实性。作为复杂系统或制度安排中一环的行政诉讼，其建立往往并非基于一种目的，而常常是多重目的。客观而言，目前世界上的行政诉讼制度安排的确也展现出多种面相，存在不少多重目的并存的安排。在一些国家或者地区的行政诉讼中客观诉讼与主观诉讼并存，①甚至允许行政公益诉讼的存在。
仔细分析可以发现，这一目的载入《行政诉讼法》，既有主观认识的误区，也是彼时现实使然。在行政诉讼中，被诉行政行为经过法院审查后，合法的不支持原告的请求，固然表现为被告行政机关没有败诉，但这只是诉讼结果的客观反映，并不能改变行政诉讼的宗旨，不能把行为或制度的目的与行为或制度产生的附随效果混为一谈。当然，不可否认，这一认识与其时行政权强大和行政强制执行制度不健全等有关。伴随着我国行政诉讼制度的发展和行政法律制度的完善，不能也不宜将维护行政权力作为行政诉讼目的，已成为理论界的共识。目前，可以见到的不同版本的《行政诉讼法》修改建议稿均删除了这一内容。有充足的理由可以预见，维护行政权力这一目的会为未来的《行政诉讼法》所摒弃。不过，这并不意味着有关行政诉讼目的的论争在《行政诉讼法》修改中不再会出现。事实上，针对行政诉讼目的的确定，学术界争议的焦点已悄然发生转换。近十年来，对此问题的争议集中在解决行政争议、保护公民权益与监督行政机关三者之上或三者关系的处理之上。④