1、近三十年来黄土高原植被的变化

近三十年来黄土高原植被的变化—以环县封山禁牧为例吴巧利（历史系2010级历史文化产业）摘要：封山禁牧政策的实施在对黄土高原水土流失、风沙治理、生态环境改善方面成效显著，但在实施的过程中出现的问题也不容忽视。

通过对甘肃省庆阳市环县封山禁牧政策的落实情况进行了了解，分析了偷牧、割草偷草、农民经济收入减少、干群关系紧张等问题产生的原因，并对该地区封山禁牧政策的有效实施提出了建议，以促进封山禁牧与农民的利益协调发展。

关键词：黄土高原封山禁牧效果问题原因建议近年来黄土高原水土流失严重，除了地形破碎、新构造运动活跃、黄土层疏松深厚、降雨集中且多暴雨等自然因素之外，主要与土地利用不合理、天然植被受到严重破坏有关。

植被最大程度上的恢复和重建才是黄土高原地区治理水土流失、风沙飞舞的根本措施。

植被建设主要包括人工造林、种草、封山禁牧等几项措施。

而在此篇文章中主要围绕封山禁牧来进行说明。

历史时期黄土高原地区根据孢粉分析、考古发现及文献资料，都反映进入全新世纪以来至三四千年前黄土高原地区普遍分布有茂密的天然森林植被[1]。

但近年来由于天气变冷并且越来越干燥，再加上人们乱砍乱伐，无止尽的开垦，环境变得无比的恶劣，刚开始人们还没怎么认识到自己的行为带来的恶果。

但随着时间的变化，环境变得越来越恶劣，沙尘满天飞舞，人们的生存环境受到了极大的威胁，这时人们才迫切的认识到封山禁牧、退耕还林已经是势在必行了。

所以在进入21世纪，封山禁牧这一政策在环县拉开了序幕。

一、封山禁牧过程中存在的问题（一）偷牧现象屡禁不止。

环县自全县实施封山禁牧政策以来，取得了显著成效，促进了山区草场生态恢复，一定程度上改变了当地恶劣的沙尘天气状况。

但禁牧政策的实施对当地农民来说，无疑是一种关系生计大事的外来干预，牧民由野外自由放牧变为圈养饲舍，彻底打乱了农民的传统养殖方式。

“圈养是目前的替代方式，这种方式的运用自然有其优势，但乡、镇、村的基础条件和自然状况存在着差异，因此对政策的反应自然会有所不同”。

[2]禁牧时期，由于实行圈养，而家里缺少饲料，全乡出现不少卖羊的情况，羊只总数骤然下降。

很多由于资金、劳动力和耕地状况等因素无法转向圈养的农民，经常冒着被罚款的危险违规放牧，出现“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，紧时入舍松时放，小群入舍大群放，近处入舍远处放，昼伏夜出”的情况，就这样，农民和政府、林场等执法部门展开了“抢草”的游击战。

（二）割草偷草现象更惊人。

由野外自由放牧向圈养饲舍的转变太突然，很多农民都没有备足饲料，面对政府对偷牧采取的种种严厉措施，农民无法偷牧时，就出现了割草偷草现象。

白天，在半山腰、沟边上、沟底、地边上……到处都有割草的，有中年人，青少年，甚至有六七十岁的老人，更让人意外的是你会在路上时不时的遇到六七岁的小孩都背着一捆草。

这一幕幕，让你的心像被别人抓了一把，疼的无法呼吸。

晚上，夜深人静的时候，村庄里从远处传来了很急的狗叫声，好一阵子又恢复寂静，第二天很多农家发现自己地里收的苜蓿被偷了，每晚都有这样的事情发生。

封山禁牧虽然取得了很大的成效，但很大程度上增加了农民的负担，人们整天都在为牲畜找草而发愁，地里的粮食都快荒了，人们的生物钟被打乱了，整天没精打采的。

长时间下去村里的人们一个个像吃了减肥药一样，体重骤然下降，看他们的脸庞，一个个眼里布满了血丝，脸上充满着疲惫，没有一丝丝生气。

（三）农民经济收入减少，社会问题凸显。

环县是传统的半农半牧区，气候恶劣，地形以山地为主，农作物品种单一且产量低下，农民辛苦一年的收获仅够全家的口粮，加之连年少雨，使农民很少有可供出售的粮食进行交换以补贴家用。

而世代相传的牧业实际上是农民从事农业生产之外并构成其经济收入的两大来源，对他们的生存和发展具有举足轻重的意义。

长期以来，农业为他们生产粮食，而牧业则为他们提供可以灵活支付的购买力，在农民的年收入中占据着无可替代的地位。

封山禁牧政策的全面实施，虽然在一定程度上加速了生态环境的改善和人与自然的和谐共处，有其合理性和必然性，但从实施的实际状况来看，由于该政策的整体推进，造成了许多“大群变小群，小群变没有”的现象，不少因资金短缺无法实现圈养的农民要么卖掉部分羊只，要么卖掉全部。

这使得全县近年来羊只数量不断减少，从而严重影响了农民的经济收入。

（四）封山禁牧成为影响基层干群关系的焦点。

面对愈演愈烈的偷牧现象，政府采取了种种处罚措施，如林业局规定，对于违犯“八条禁令”，执意出山放牧，肆意破坏林草植被的，除按出山放牧的羊只（牲畜）数量从严从重进行经济处罚外，对于所损坏的林草植被，都按照《中华人民共和国森林法》第39～46条和《中华人民共和国草原法》第17～20条之规定，据实加倍赔偿；对构成犯罪的，均移交司法机关依法追究刑事责任。

县公安、司法等部门积极配合林业、水保等部门，加大对毁坏森林、草地行为的查处力度。

县林业派出所、封山禁牧稽查大队要把依法封山禁牧作为保护森林资源的日常工作，加大执法力度，跟踪检查，坚决做到一次性封死禁绝，不留死角，实现“八个严禁”，但是偷牧现象仍然屡禁不止。

取消农业税等一系列惠民政策深得民心，对照之下，农民对发现偷牧就严重处罚的措施尤其是对各地不同程度地存在的少数干部违规执法现象深为不满，在农民与政府之间的“游击战”中，矛盾和冲突时有发生，暴力对抗林业执法的现象屡见不鲜，甚至引发多起人身伤害事件，封山禁牧成为影响基层干群和谐的一大焦点。

二、环县封山禁牧政策事实问题的成因（一）封山禁牧政策由于受当地地理环境的限制，实施本身难度大。

环县位于甘肃省庆阳市的西北部，属黄土高原梁状丘陵沟壑区，全县黄土梁峁多，沟壑纵横，有些村庄四面被高山所环抱，在目前的产业结构条件下，畜牧业是农村的一项重要经济来源。

禁牧后要求实行圈养，而圈养要求以种草养畜为基础，加之连年干旱，农民的收入没有保证，这种情况下，多数耕地种植粮食作物已经成为习惯，让农民转向种植风险无法预期的饲料作物难度较大。

（二）前期准备不充分1、忽视了农牧民思想认识和观念转变的问题，宣传不到位。

由于封山禁牧改变了农民的生产习惯，对于世代以野外放牧为主，习惯于放牧散养的普通农民来说，他们对柴草有很强的依赖性，对有草不能放，有羊不能放，耗费人力物力财力舍饲养畜的做法，思想上难以接受，很多养殖户对封山禁牧很不理解，甚至有抵触情绪。

2、封山禁牧前期投入不足、各项用于封山禁牧的专项补助资金落实情况不佳。

受经济条件的制约，绝大多数农民养畜基础设施十分落后，棚舍简陋，缺少饲料加工机械，饲喂设施也不配套等，现有的基础设施还不能完全适应舍饲畜牧业的发展需求。

虽然政府拨付了用于禁牧封育示范区建设、农牧民舍饲养畜基本建设补助等一些专项资金，但落实情况不容乐观。

这在一定程度上制约了禁牧舍饲工作的顺利开展，也给部分农民的生产生活带来暂时的困难。

（三）封山禁牧政策实施过程中技术、饲草料等支持不到位。

1、农民科技意识不强，各级政府服务不到位。

由于长期习惯于自由野外放牧而舍饲经验普遍不足，对舍饲圈养的技术也没有引起足够的重视，牲畜病死的现象时有发生，养殖户之间的饲养效果很不平衡。

2、畜草矛盾十分突出，饲草供应不足，秸秆利用率不高。

通过几年的封山禁牧，反映出许多地方打草机械和农民打草意识不能及时跟上封山禁牧政策，大量的禁牧草场造成浪费，政府扶持的多个种草养畜项目也不见起色。

像华池县这样的禁牧区，年产秸秆资源非常丰富，这是实施禁牧舍饲物资保障之一，但秸秆利用率极低，大部分秸秆依然用于烧火取暖之用[3]。

一方面舍饲无草可喂，另一方面大量饲草及秸秆却难以有效利用，这也是舍饲难以开展的重要原因之一。

（四）环县封山禁牧机制不健全，导致禁牧效果不佳。

目前，禁牧工作机制是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。

但在工作中存在着以下几方面问题：第一，乡镇封山禁牧人员素质较低，禁牧手段简单粗放，没有严格的工作程序，容易在工作中与农民发生冲突。

第二，没有建立起一整套监督制约机制，在工作中存在大量的以情代法现象。

执行禁牧工作的大多是本地的乡村干部，因血缘关系和朋友关系结成的人情关系大大削弱了执法的严谨度。

第三，“没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果”[4]。

各执法单位在执法过程中工作作风不正，徇私舞弊，甚至敲诈勒索引起了群众的抵触情绪。

农民只要杀一只羊或买烟酒送给他们，都有可能使农民继续在林区放牧，使禁牧政策很难落到实处。

三、环县有效实施封山禁牧政策的建议（一）加强宣传，提高农牧民对“封山禁牧”的认识，重视农户参与。

农牧民是实施封山禁牧的主体，也是生态建设的主体，积极引导群众，取得群众的理解与支持是做好工作的关键，因此要把加强宣传教育作为一项重要的工作来抓。

通过调查走访发现，尽管还有部分农牧民对封山禁牧有一些看法和意见，但多数还是理解和愿意接受的。

在政策制定和执行过程中，基于农户是无知的传统观念，人们往往习惯于自上而下，但是，专家和领导知识的作用有赖于其所作用的社会、文化、资源和经济环境。

实践证明：“任何发展项目的成功与否取决于能否激发当地人民的创造性，取决于当地人民是否自主地参加到发展过程之中。

”[5]因此，林业发展要考虑当地农户的要求和想法，引导他们积极主动参与。

（二）禁牧也应因时制宜，因地制宜，推广林牧复合经营。

环县所有村实行的都是全年全禁，虽然效果非常显著，但也要考虑实际情况，有的年景雨水好，冬季枯草繁茂，放牧并不影响明年返青，就可以适当放牧，不然造成了浪费，还极易引起火灾，增加了防火的难度。

因此，封山禁牧不应一刀切，根据每个乡村的实际情况，本着合理利用草场的原则，科学规划禁牧，可以适当实行季节性休牧。

（三）大兴引草入田，加快建设农田草地。

世界农业发展规律表明，传统农业以生产粮食为主，现代农业以畜牧养殖为主。

因而，应根据禁牧舍饲养畜对饲草料的需求，加大农业种植结构调整力度，积极引导农民根据饲草市场需求，“变粮经二元种植结构为粮经饲三元结构，扩大苜蓿等饲料作物种植面积，改变单一饲草种植结构，逐步形成为养而种、为牧而农的农业种植新格局”。

（四）进一步完善封山禁牧督查机制，促进干群关系的和谐发展。

首先是要加快建立健全封山禁牧工作的监督机制，明确各禁牧执法单位在禁牧中的职责。

其次是提高禁牧工作人员的素质，讲究工作方法，提高工作效率。

禁牧的根本目的是保护生态平衡，达到人与自然的和谐统一，使人们更好的生活，所以各禁牧执法单位在具体实行禁牧政策过程中，不应以罚款和扣羊为目的，而应加强对农民的思想教育，使其从根源上理解禁牧工作者的初衷，从而让农民们明白政府的每一项政策的制定和实施，都是以让农牧民过上幸福生活为出发点的。

禁牧不是不要发展畜牧业，而是要更好地发展畜牧业，禁牧虽然在短期内会使农民的利益受损，影响农村畜牧业发展，但从长远和大局来看，它不仅仅是巩固生态成果，更是要引导农户发展高效益的现代化畜牧业。