灾害风险管理政策框架及移民安置策略

法规中； 另一 方 面采 取 干 预措 施 去 减少 风 险或 者脆
技巧 与 能力 实施 战 略 、 政策 ， 提升 社会 与社 区 的应 并 对能 力 ， 以减 轻 由 自然 灾 害 和 相关 的环 境 与 技 术 性
灾害 带来 的不 利 影 响 。 ”
从 政府 角 度 来 看 ， 要 实施 一 系 列 涉及 风 险 识 需 别 与评 估 、 险降 低 、 政保 护 、 风 财 紧急 预案 与 响应 、 灾 后 恢 复重 建等 公共 政策 ， 表 １ 示 。 如 所
入 的风 险识 别 和评 估研 究 体 系 ； 合 减 轻 风 险损 失 结
误 而加剧 现有 风 险等级 。前 瞻性风 险管 理 的策略 或
者其 他具 体 的手段 与适 用 于纠偏性 管理 的策 略和 手
段很 相 似 ， 管在 事 件 不 同变 化 过 程 中二 者 在 时 间 尽
与 目标 上不 同 。
摘 要 ： 害风 险 管理 政 策框 架 涉 及 风 险 识 别 与 评 估 、 险 降 低 、 政 保 护 、 急 预 案 与 响 应 、 灾 风 财 紧 灾后 恢 复
重建 等 内容。对不 同类型的风险管理 ， 如纠偏性风险管理 、 前瞻性风 险管理等特 点及其差异进 行 了对 比分 析 ， 此基础上 ， 出了降低 灾害风险的移 民安置 策略 。 在 提
下 ， 减少 存在 的风 险 因素 与更 有 利 于 发 展 目标 的 将 行 动 有机结 合 。这一 途径 包含 减少 贫 困 、 下放权 力 、
制定 计划 ， 以及 通 过破 坏 潜 在 风 险诱 因来 实 现 发展
目标 。
有土 地使 用行 为 、 占有行 为 ， 以及会 造成 灾害 和脆 弱
坡 面上 的居住 地 ， 它们 在 生 态 系统 动 力 学 中 起重 要
２ 风 险管理不 同途径 与工具
风 险管 理指 的是一 个 进 行 中 的过 程 ， 目的在 其
作 用 ， 得 到保 护 。 由于居住 地用地 计划 的缺 失 、 需 执
法 不力 ， 以及 低收 入群住 房计 划 的缺失 ， 将导 致此 区
析结 果表 明 ， 泄 系统 维 护 的状 况 大 大 增 加 了洪水 排
身 的应 急 响应 ， 包括 对 灾 区 人 口的疏 散 及 在避 难 所
的 临时安 置 。
风 降 （竿 垂 险 缓 程 构 固 宅 险 低 ２ 盛风 减 工 ， 加 ， 改 ） 结 住
财政保护 造， 预防性移 民及减小公共基础设施脆弱性 （ ）预 留机制（ １ 专款基金 、 备用信 贷、 收等） 税 ； （） ２ 转移融资机制 （ 险、 保 转保 、 害相关债 灾
域处 于高 风险状 态 。
于 预测 、 少 以及 控 制 风 险 因素 。灾 害 风 险 管 理可 减 能是 纠偏 性 的或者前 瞻性 的。纠偏性 管 理针对 现存
风 险 的纠正 ， 这些 风 险往 往 是 过 去 的社 会 活 动 形 成 的产物 。例 如 ， 洪 水 区域 采 用 不 恰 当 的技 术 建 造 在 的安 置地 ， 达 到防震 标准 的医 院 ， 没 建在 易 受到 反复 滑坡侵 袭 的社 区 ， 者 极 端 的不 适 应 气 候 的农 业 活 或 动 。纠偏性 管 理途径 可能 是保 守 的或是激 进 的 。保
守 纠偏模 式 旨在 降低 可 见 的风 险情 况 （ 过 保 护 房 通 屋 、 固河 岸 或 陡 峭 的坡 地 等 ） 并 强 化 制 度 ， 便 加 ， 以
于 能够 更有效 地 对紧急 情况做 出响应 。与贫 穷或 者 权 力结 构相关 的潜在 风险 因素这 里还 没有 考虑 。
激 进 的纠偏 性模式 是在 风 险 已经 被识 别 的前 提
居 民数 量 的增长 ， 因为 他们 不 在 城 市 规划 中并 且 缺 少 土地权 ， 这些安 置 地有很 多都 处于 高风 险 区域 ， 加 大 了灾害 风 险以及受 影 响人 口的数量 。 由于 人类 不 当的实践 活动 ， 例如 森林 的砍 伐 ， 排
水 系统 的缺少 以及 混 凝 土 和 沥青 筑 路 ， 得 风 险 不 使 断 加剧 ， 将会 引发更 高 级别 的 自然 灾害 ， 使植 被 的生 长 能力 降低 。 由于 这些 原 因 ， 害 风 险管 理 不仅 意 味 着对 自 灾 然现 象 的控 制 和干预 ， 而且 （ 并且 尤 其 是 ） 调 整 现 会
“
一
认知 ， 以及 旨在影 响公 众 意识 的公 共 信 息 和交 流 活
动。
个 系统 过 程 ， 即通 过 动 用 行 政 决 策 、 构 、 作 机 操
风 险降 低指 的是 一个 广 泛 的行 动 集合 ， 目的在 于减少 风 险 的发 生 以及避 免新风 险 的产生 。一方 面 将 风 险降低 准则 纳入 土 地 使 用 与行 业 计 划 、 育 和 教
和应急 响应 措 施 （ 如 ， 期预 警 系 统 ， 散 ） 该 例 早 疏 应
得 到落 实 ； 当移 民成为灾 后重 建过 程 的一部 分 时 ， 其 修 复和 重建计 划将 成为 其基 础性 支柱 。 重 新安 置人 口、 济活 动 、 会 网络 和关 系以及 经 社
理 处理 ， 被称作 剩余 风 险 ， 类 灾 害管 理 中 ， 主 它 这 起
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７ ・
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水 利 水 电 快 报 Ｅ Ｈ ＷＲ Ｉ
第３ ３卷第 ６期
来规 范 和协调 ； 需要 运 用 一 般性 的财 政 政 策 来 调 配
资源， 在各 项 政策范 围内为利 益方 提供享 有权 。
最具 高灾 害风 险代表 性 的是 人类 居住 地处 在环
境敏感 度 最强 的 区域 中 ， 如 在水 系统 周 围 或者 在 诸
和确保 对 突发事 件有 效快 速 响应 。它包括 早期 预警 系统 、 织模 式 、 勤 系 统 、 讯 系统 、 组 后 通 培训 ， 以及 自
风险识别
（ ）研究 、 １ 监测 、 型、 图及信息系统 ； 模 地 （ ）个人与集体 的认知调查 ； ２ （ ）规 划 与 意 识 ３ （ ）土地使用计划 ， １ 行业计划 ， 标准 ， 法规与规则 ，
分析 ； 由其 他物 理风 险降低 措施 作 为补充 ； 须可调 必
控并 与 土地利 用 开发 决 议 相关 联 ； 必须 由政 府 协 调 资 源筹集 资金 ； 在执 行避 灾移 民计 划 的过程 中， 案 预
无 论 纠偏 性 管 理 和前 瞻性 管理 是 否成 功 ， 国家
总需要 对 由极端 事件 引发 的危机 作 出响应 。可 能有 的风 险区域 既不 能用 纠偏 性管理 也不 能用 前 瞻性管
性 的经济 活动 ， 同样 意 味 着 在 发展 规 划 中要 强 化 它
不 同 于纠 偏 性 管理 ， 瞻 性 管理 应 对 的则 是那 前 些 尚未 被识 别 出来 的但 可 能会 因新 的投资 和发展 动 议 产生 的风 险 ， 这些 风 险 可 能 源 自政 府 、 人 部 门、 私 非政府 组织 、 展协会 、 庭或是 个 人 。 发 家 因此 前 瞻性 风 险管 理是 发 展规 划 、 资 项 目计 投 划 以及 环 境管理 的一 部 分 ， 旨在避 免 重 复 过 去 的错
民。
（ ）突发事件应急计划 ； １ （ ）受 影 响 人 口的 撤 离 ， 时 性安 置 ； ２ 临 （ ）响 应 训 练 ； ３ （ ）技术性 基础 设施 ， ４ 通信设施 ， 后勤保 障体 系
１ 茭 ；
收 稿 日期 ：０ ２ ０ ．０ ２ １ —３ １
在 制定 和 实 施政 策 过程 中 ， 要 在各 级 政府 管 需 理部 门 和相关 利益 者之 间用法 律性 和制度 性 的框架
土地 使用 和 占有 情况 反 映 了一 个 国家优 势资 源
的发 展模 式 。 因此 ， 害风 险 是 发 展规 划 历 史 性 缺 灾 失 日积月 累 的结果 ， 分散 而 不 均 衡 的发 展 随 之 接踵
生活质 量 的机会 ， 至 会 超 出灾 害 风 险 降 低 的直 接 甚 目标 。但 如果综 合 风险管 理策 略 中不综合 起互 补作 用 的合 理 的计划 或 设 想 ， 它将 会 导 致 管 理 失 效 和不
关 键 词 ： 害 ； 民 ； 险 管 理 ； 策 框 架 ； 置 策略 灾 移 风 政 安 中图 法 分 类 号 ： Ｖ ９ Ｔ ６７ 文 献 标 志码 ： Ａ
风 险识别 包括 提 升 对灾 害 、 弱 性 以及 风 险 的 脆
１ 灾 害风 险 管 理
联 合 国 国际 减 灾 战 略 将 灾 害 风 险 管 理 定 义 为
自 ２ 纪下 半 叶 ， 界城 市化 进 程 大 大 加 快 。 ０世 世
２ ０世 纪 中 叶 ， 有 ２ ％ 的人 口居 住 在 城 市 ， 到 只 ９ 而 ２ ０ 这 个 比例 已经 上 升 到 ５ ％ ， ２ ５ ０ ７年 ０ 到 ０ ０年 预期 达 到 ６ ％ 。这一 现 象 尤 其 出现 在 发 展 中 国家 。 这 ９ 种 人 口的快 速增 长导致 了城 市超计 划 增长 以及非 法
（ ）早 期 预 警 系 统 ３ 紧 急 预案 及 响应
灾 后恢 复重 建 ， 为一 个术语 ， 的是采 取有计 作 指
划 、 组织 和强有 力 的应对 行 动 确 保快 速有 效 地从 有 紧急状 态 向灾后 重 建 转 移 。 由于 风 险 因素 ， 灾前 居 住 地状 况现 已恶 化 ， 者从 公 共 安 全 的角 度 已不 适 或 宜居 住 ， 以通常 重建 过 程 会 涉 及 到部 分 人 口的移 所
导作用 的将 是人 道 主义应 急机 制 。
自然 的和构 建 出 的 环境 （ 筑 物 、 础 设 施 以及 设 建 基 备 ） 一个 对人 口和政 府有 直 接 或 间接 影 响 的 复杂 是
过程 。一 次移 民安置 过程 可能会 成 为全 面提 高人们
３ 综合风险管理框架背景 下的移 民安置
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第 ３ 第 ６期 ３卷
～ 一 战～ 略～ 与～ 规一 划～
文 章 编 号 ：０６０ ８ （０ ２ ０ －０７ ２ １０ －０ １ ２ １ ）６０ ０ － ０
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灾 害 风 险 管理 政 策 框 架 及移 民安置 策 略
Ｅ 克 雷 亚 等 ．
可持 续 的过程 ， 给更 多 的家庭 和政 府造成 危 害 。
（ 下转 第 １ ８页 ）
而来 ， 一部 分 人 口 ， 常 是 低 收 入者 ， 加 暴 露 于 风 通 更
险之 中。
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第３ ３卷第 ６期
维 护 问题有关 ， 因此 ， 由于维 护 问题造成 的洪 水发 生 频 率 为每年２ ８ 。 ．次
表 １ 灾 害风 险 管 理 政 策 框 架
行 动措 施 内容
弱性 因素 ， 括人 口移 民安 置 。 包
财 政保 护指 的是通 过政府 财税 政策力 求 减轻灾
害带 来 的经济 影 响 ， 提高 灾 后 恢 复重 建 过 程 的财 政
应对 能 力 。
紧 急预案 及 响应指 的是力 求提 升应 急响应 能力
风 险降低 准则 的应 用 。
在 此情 况 下 ， 民安 置 目标是 减 轻 由国家 结 构 移 性 问题所 产生 的现有 风 险 状 况 ， 因此 是一 项 纠 偏 性
措 施 。像其 他任 何 这类 措 施 一 样 ， 总 是 比防止 这 它 种 问题 所要 付 出的代 价更 高 。其 成效 很大 程度 上依 赖于 与其 他风 险管 理 政策 和行 动 的 配 合 ， 即利 用深