中国城镇住房制度改革的效果——总体改善、阶层分化以及对房屋普查、人口普查等数据的实证分析

1 引言
中国在实行住房制度改革之前，面临着住房数量短缺，住房质量和居住环境差，住房不平等等问题。

1978年，我国城镇人均住房建筑面积为6.7平方米；城镇住房质量和居住环境差，住房分配不平等，而且住房体系不可持续。

为了解决这些问题，1980年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》的文件中，第一次提出了中国将实行住房商品化政策，并开始试点出售新房，尝试进行住房制度改革，距今已近40年。

2017年12月8日，中共中央政治局召开会议，提出加快住房制度改革和长效机制建设。

总结过去住房制度改革的经验和教训将为住房制度的进一步改革提供重要的借鉴。

住房制度是国家为解决城镇居民住房问题实行的一整套基本方针政策的总和。

住房制度的基本目标是保障居住权利、改善居住条件、提高居住水平，促进房地产业发展。

住房制度改革是通过建立新的体制，转变住房资源的配置机制，实现住房
中国城镇住房制度改革的效果
——总体改善、阶层分化以及对房屋普查、人口普查等
数据的实证分析
易成栋 高璇 刘威
摘要：在20世纪80年代住房制度改革之前，中国面临着住房数量短缺、质量和居住环境差、
住房不平等、住房体系不可持续的问题。

随后开始的住房制度改革要求发挥市场在资源
配置中的基础作用，建立与市场经济相适应的住房保障体系。

利用我国1985年城镇房屋
普查，1995年、2005年和2015年中国1%人口抽样调查，2000年和2010年人口普查数据，
发现住房制度改革形成了以市场为基础的更可持续的住房体制和机制，居民住房数量提高，住房质量和居住环境改善，住房自有率提高，住房不平等减缓。

最后针对住房制度
改革还需解决的问题，提出了相应的政策建议。

关键词：住房制度改革；中国；房屋普查；人口普查
中图分类号：F293.3 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2018）05-0023-35 收稿日期：2018-04-02
作者简介：易成栋，中央财经大学管理科学与工程学院城市与房地产管理系教授、博士生导师。

高璇、刘威，中央财经大学管理科学与工程学院城市与房地产管理系硕士研
究生。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“供求协同演化视角的老龄化、生育政策调整对中国房地产业的作用机制和效应研究”(16BRK023)阶段性成果。

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需求和供给的互动，并最终体现在住房资源的分配结果上。

因此住房资源的分配结果体现了住房制度改革的效果。

在市场经济中，住房制度和政策的核心是住房资源配置的效率性与公平性的统一。

住房的投资生产、分配、消费、经营管理是一种经济行为，它同任何经济活动一样，必须高度重视效率问题，考虑经济的可持续性。

住房的公平性也是住房制度和政策的重要目标之一，需要考虑社会的可接受性。

因此住房制度改革的效果评价也可以从资源配置的效率和公平角度评价。

学术界和政府有关部门对20世纪90年代以来中国的住房制度改革进行评价，例如时任住房和城乡建设部部长姜伟新在“中国发展高层论坛2008年会”的总结，国务院发展研究中心任兴洲的评价，Wang 和倪鹏飞等学者的评价。

他们的共识是：中国住房制度改革取得了较大成效，基本确立了市场机制配置住房资源的基础作用，政府建立了通过多种保障形式解决中低收入城镇居民住房困难的住房制度和体制框架，与住房市场相关领域配套制度的重大改革基本展开，并取得了一定成效，例如土地制度、住房金融制度、财政税收等调控政策体系；住房制度改革取得了显著的效果，表现在商品房市场规模不断扩大，居民居住条件明显改善，房地产业快速发展，对经济增长形成较强的带动作用。

同时我国住房制度还存在一些问题：住房市场机制不完善，如部分城市房价涨幅过大，房价泡沫风险增加，房地产供给结构不合理，市场秩序有待进一步规范；住房保障制度还不完善；住房的科技贡献率低，资源消耗高和环境污染等。

而对住房制度改革是否拉大了住房不平等，以及现存问题的原因和进一步改革的方向还存在一些分歧。

在理论上，市场转型理论预期再分配权力阶层（管理精英）的住房状况相对变差，而市场权力阶层（专业精英）的住房状况相对变好。

然而权力维续论则认为再分配权力阶层的住房状况依然较好，而市场权力阶层的住房状况相对变好。

在实证上，Tan等根据CHNS1989-2011年的数据发现中国城市住房消费面积的不平等呈上升趋势，然而没有分析最新的趋势，而2007年加强住房保障，特别是2010年后的3600万套保障房计划对住房不平等的影响非常大。

在现存问题的原因方面，有的认为是市场化不足和坚持市场化方向，有的则认为是市场化过度，相应的改革方向截然不同。

上述研究从住房制度设计、运行机制和效果等角度对住房制度改革进行了评价，有助于深化住房制度改革的认识。

同时现有的研究还存在一些不足。

由于住房制度和政策的制定、实施过程中会发生很多的变化，因此政策的实际结果和政策文件的初衷可能不一样，需要收集政策的效果数据来进行检验；而且，政策的效果可能需要过一段时间才能显现出来，需要结合长时间段和最新的数据建立绩效评价体系进行研究。

本文从住房资源配置效率和公平的视角，依据我国1985年城镇房屋普查，1995年、2005年和2015年中国1%人口抽样调查，2000年和2010年人口普查数据，从家庭住房数量、质量和居住环境、产权等三个方面分析了中国城镇家庭住房状
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况的变化，并且分析了住房不平等的变化，来定量分析中国城镇住房制度改革的效果。

它们对应了中国住房制度改革的几个重要节点：1988年开始推行第一次全国住房制度改革，1998年全国停止实物分房的住房制度改革，2006年以后加强了住房保障，2010年后提出加强房地产市场的长效机制，因此可以进行重大制度改革和政策前后的对比。

2 中国城镇住房制度改革简述
中国城镇住房制度改革经历了七个发展阶段。

这里从住房基础制度和配套制度（土地、金融、财政补贴、税收、中央和地方政府间关系）的改革来说明。

第一个阶段是中华人民共和国成立之前的私房供应为主的阶段（1912-1949年），以商品房方式为主来配置住房资源。

在1949年之前，中国城镇实行的是住房私有制，并为少数住房困难群体提供私营公宅。

第二阶段是社会主义实物福利住房供应阶段（1949-1977年），以实物福利方式配置住房资源。

从中华人民共和国成立初期到1957年，经过三大改造之后，中国城镇将很多私房收归公有，并且控制出租房屋的租金。

从1958年到1978年，中国实行高度集中的计划经济，城镇住房投资建设由国家统一安排，以国家和国有企业投入为主，供应政府房管部门直管公房和国有企事业单位自管公房，无偿或低租金租给职工使用，实行与职位、工龄等相联系的实物福利分配制度。

在“文革”结束后，中国城镇私房仅占总住房存量的10%左右，还有些城市低于4%。

第三阶段是以住房商品化为导向的住
房制度改革实验阶段（1978-1993年），实
行公房提租、发补贴和出售住房试点，引
入将住房作为商品的配置方式。

从1978年
开始城镇住房制度改革，开始恢复住宅的
商品属性。

1979年国家有关部门制定了《关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法》，住房商品化开始萌芽。

1979年国家进
行将住宅出售给职工的试点。

1980年，中
共中央、国务院在批转《全国基本建设工
作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商
品化政策，“准许私人建房、私人买房、准
许私人拥有自己的住宅”，试点逐渐扩大到
全国。

1982年开始在部分城市试点“三三制”出售新房。

1984年正式宣布住房商品
化政策，在部分试点城镇出售公房。

但是由
于租金依然低廉，职工购买的积极性不高，
以及存在低价售房的问题，该试点政策在1985年取消。

1988年上半年，国务院召开
了全国第一次房改会议，并向全国颁发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度
改革方案》，大力推动住房制度改革，提租
发补贴促进公房出售。

1988年，《中华人民
共和国宪法》（修正案）规定，土地使用权
可以依照法律的规定转让。

1991年10月，
第二次全国住房改革会议召开，通过了《国
务院住房制度改革领导小组关于全面推进
城镇住房制度改革的意见》。

它指出“城镇
住房制度改革是经济体制改革的重要组成
部分，其根本目的是要缓解居民住房困难，
不断改善居住条件，正确引导消费，逐步
实现住房商品化，发展房地产业”。

在1993
年的第三次房改工作会议上提出“以出售
公房为重点，售、租、建并举”的新方案。

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第四阶段是全面住房制度改革实验阶段（1994-1998年），正式确定停止实物分房，实行经济适用房等保障房和商品房相结合的市场化方式。

1994年7月，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的规定》，要求建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；进一步完善了配套改革的内容和政策；明确房改近期任务以建立住房公积金为主，提租和售房为辅。

1998年7月3日发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，从下半年开始，国务院统一部署停止住房实物分配，住房分配货币化。

同时住房补贴制度开始启动。

住房政策总体框架是“转换机制，分类供应、培育市场、发展金融”。

房改同时开始建立住房公积金制度和国家安居工程。

第五阶段是住房市场化加速阶段（1999-2006年），政策鼓励市场为主的住房资源配置方式。

在此阶段，政策提出了更大程度地发挥市场在住房资源配置中的基础性作用。

2000年 2月，建设部部长俞正声在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上宣布：“住房实物分配在全国已经停止！”2002年开始实行土地招投标制度。

2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），指出“房地产业关联度高，带动性强，已经成为国民经济的支柱产业”，明确了住房市场化的基本方向，提出要不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要。

从2003年起，住房制度改革出现了重大转向，由1998年住房制度设计的以经济适用房为主，转变为以商品房为主，并且经济适用房定位从保障房变成了政策性商品房。

在此期间，还出台了促进个人消费信贷的政策，全面实施招标拍卖挂牌出让土地的政策，促进了市场化的配套制度改革。

此外，还提出了加强廉租房和经济适用房的管理办法。

随之出现了房价的快速上涨和部分群体的住房困难，中央政府开始出台了一系列稳定房价的政策。

第六阶段是加强住房保障阶段（2007年至今），中央政府制定了一系列住房保障政策完善住房保障体系。

一是廉租房覆盖范围由最低收入家庭扩到低收入家庭，并最终与公租房合并。

二是经济适用房重新定位为解决中低收入家庭住房问题的保障房，并且出现了限价商品房、自住型商品房、共有产权住房等销售型保障房，来解决经济适用房政策存在的问题。

三是公租房从最开始定位为解决夹心层的住房问题，到覆盖住房困难的中低收入家庭，并且拓展到常住外来人口和新就业人群，成为住房保障的主体。

国发〔2007〕24号文《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定了新建廉租住房和经济适用房的户型面积，强调要加大住房供应结构调整力度，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房（两限房），增加住房有效供应。

随后召开的全国住房工作会议就贯彻落实该意见进行了具体的部署，要求各级政府必须把解决低收入家庭的住房困难作为工作的重中之重，提出住房问题是重要的民生问题，首次把“住房保障”提到了前
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所未有的高度。

国办发〔2008〕131号文《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》要求“加大保障性住房建设力度，2009年到2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房”。

随后，《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号）是根据《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）和《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》 （国办发〔2010〕4号）精神出台的一项政策，要求大力发展公共租赁住房，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，这表明住房保障制度由经济适用房向公租房的重大转变。

2011年2月27日，温家宝总理表示，计划在今后五年，新建保障性住房3600万套，以公租房和廉租房为主，再加上棚户区改造。

2011年3月14日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》经全国人大批准，其中提出“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，使公共租赁住房成为保障性住房的主体”。

国办发〔2013〕17号文《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》要求“2013年底前，地级以上城市要把符合条件的、有稳定就业的外来务工人员纳入当地住房保障范围”。

中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020年）规划纲要指出“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供需结构，稳步提高居民住房水平，更好保障住有所居。

”它以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革。

对无力
购买住房的居民特别是非户籍人口，支持
其租房居住，对其中符合条件的困难家庭
给予货币化租金补助。

把公租房扩大到非
户籍人口，实现公租房货币化，研究完善
公务人员住房政策，将居住证持有人纳入
城镇住房保障范围。

在此期间，还出台了物
权法等法律法规，新组建了住房和城乡建
设部，调整土地供应、税收、信贷等政策来
调控房地产市场和加强住房保障。

第七阶段是建立房地产市场长效机制
阶段（2010年至今），加快住房制度改革，
建立房地产市场的长效机制。

从1998年停
止实物分房以来，特别是2002年推行国有
土地招标拍卖挂牌政策以后，中国城镇房
价出现了快速上涨。

从2005年到2008年
开始了控制房价快速上涨的宏观调控。

在2008年下半年为了应对美国次贷危机带来
的冲击，实施鼓励买房的政策，这带来了
新一轮的房价上涨。

2010年，时任国务院
总理温家宝在达沃斯论坛上表示“加快建
立促进房地产市场健康发展的长效机制”。

随后在2013年和2016年都提出建立楼市
的长效机制，加强宏观调控。

2016年国务
院发布国办发〔2016〕39号文《国务院办
公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的
若干意见》，提出实行购租并举、加快培育
和发展住房租赁市场，鼓励支持租赁住房
的建设、供应、消费以及相关的行业发展。

2017年，国务院总理政府报告中提出要“因
城施策”去库存，一是支持居民自住，二是
鼓励进城人员购房；要坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和
完善促进房地产市场平稳健康发展的长效
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机制，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障。

2017年10月，党的十九大提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。

2017年12月8日，中共中央政治局召开会议，提出加快住房制度改革和长效机制建设。

中国城镇住房制度改革实现了从计划经济时期的实物福利住房制度向市场经济的商品住房制度的转变，并实现了从计划经济时期的实物住房资源的行政分配机制向市场经济下的住房资源的市场分配机制和弥补市场失灵的保障房分配机制转换，带来了住房投资主体多元化、供应专业化、分配货币化、消费市场化、管理专业化的新格局，逐步建立了与之相适应的商品住房、保障房等多种住房供应制度，建立了相应的住房金融、税收制度、房地产交易与权属登记制度、住房使用与维修、物业管理制度。

3 中国城镇住房制度改革的效果：总体改善
3.1 1985-2015年中国城镇家庭住房数量提升
从1985-2015年人均住房建筑面积的对比来看，中国城镇家庭住房消费数量呈不断增加趋势，并且1985年到1995年增长最快，1995年到2005年增长速度次之，2005年到2015年增长最慢。

1985年、1995年、2000年、2005年、2010年、2015年中国城镇家庭人均住房建筑面积分别为10.0、19.2、22.4、28.4、30.3、35.3平方米，递增趋势明显，而且2000年之前的15年所增长的面积低于2000年之后15年所增长的面积。

对比上世纪90年代初中高收入国家的平均水平，2015年中国城镇人均住房建筑面积超过了中高收入国家的平均水平，超过了日本，接近英、德、法等国的平均水平。

这说明中国城镇居民的住房状况得到显著的改善。

总体来看，住房不再短缺，如图1所示。

图1：1985-2015年中国城镇家庭人均住房建筑面积（平方米）、人均间数
资料来源：根据1985年房普，2000、2010年人口普查，1995、2005、2015年全国1%人口抽样调查计算，1985年无人均间数数据。

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1995年、2000年、2005年、2010年、2015年中国城镇家庭住房人均间数分别为0.75、0.77、0.92、0.93、1.07间，递增趋势明显。

与西方发达国家的住房拥挤标准(人均一间)相比，2015年我国城镇家庭的人均间数已经超过了这个标准，仅有8个省（直辖市）人均间数未达到1。

这也说明中国城镇居民的居住水平得到显著的改善。

总体来看，住房不再短缺。

按照2015年中国城镇家庭户总住房面积，假定套均100平米计算得到总住房套数2.36亿套，然后除以总城镇家庭户数，计算得到套户比（总套数/总户数）为1.04，这也表明中国城镇住房不再短缺。

3.2 1985-2015年中国城镇家庭住房设施质量和居住环境提高
中国城镇家庭住房设施质量不断提高。

从图2中城镇家庭户无厨房、无厕所、无自来水的比例来看，三者均呈现下降的趋势，从单项住房设施分析来看，无厨房的比例由1985年的30.97%下降到2015年的5.85%，无厕所的比例由1985年的65.86%下降到2015年的10.30%，无自来水的比例由1985年的26.81%下降到2010年的13.35% （2015年无自来水相关数据）。

这表明越来越多的城镇家庭具备这些基本的住房设施。

这也说明我国完整居住功能的成套住房还不是100%,约为80%。

中国城镇社区公共服务和基础设施水平提高，居住环境改善。

从人均拥有道路面积、每万人拥有公交车辆、人均公园绿地面积、每千人口医院和卫生院床位、城市每百人公共图书馆藏书来看，均有明显的上升趋势，如表1所示。

3.3 1985-2015年中国城镇家庭住房自有率增加
中国城镇家庭住房自有率大幅度提升。

住房自有率是国际上考察居民居住条件的常用指标，其含义是指居住在自己拥有产权住房的家庭户数占整个社会住房家庭户数的比例。

1985年中国城镇家庭住房自有率仅为15.8%，绝大部分家庭是租赁公房居住。

2000年中国城镇家庭住房自有率已达74.1%。

2000年-2015年间，我国城
图2：1985-2015
年中国城镇家庭户中无厨房、无厕所、无自来水户数比重（%）
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镇住房自有率基本围绕着75%上下波动。

与国际平均水平（60%）对比，我国住房自有率在世界上处于较高的水平。

而且，2015年中国城镇家庭购买和租赁商品房的家庭占比为44.7%，其次是自建住房，占比为34.1%。

即78.8%的家庭从市场（或准市场）渠道获得住房，如表2所示。

而且，中国城市家庭多套住房自有率也高于国际上平均水平。

根据西南财经大学中国家庭金融调查数据，中国城镇家庭多套住房自有率从2011年的15.9%上升到2013年的18.6%，然后上升到2014年1季度的21%。

3.4 1985-2015年中国城镇家庭居住区位的变化
从1985年到2015年，更多的人口从农村迁入了城镇，城镇化率上升（见图3、图4）。

1985年全国总人口约10.5亿人，城
表1：1985-2015
年中国城市公共服务设施水平
资料来源：《中国统计年鉴》1986、2006和2016年，其中每百人拥有公共图书馆藏书数据来自各年份的《中国城市统计年鉴》。

1985年的每百人拥有图书不包括市辖县人口，2015年的每百人拥有图书是图书藏册除以年末户籍人口。

每万人拥有公交车辆1985年的统计单位是辆，换算成标台。

2010年城市每千人口医院和卫生院床位数量为5.33张，2015年城市每千人口医院和卫生院床位数量为8.27。

表2：1985-2015
年中国城镇家庭住房来源和产权
资料来源：根据1985年房普，2000、2010年人口普查，2005、2015年全国1%人口抽样调查计算，1995年无相关数据。

在1985年第一次全国城镇房屋普查数据中，这里将房屋管理部门直管房屋、全民单位自管产、集体单位自管产作为租赁公房，私有产作为自有，中外合资产、外产等合并为其他。

这里将2000-2015年自建住房、购买商品房、购买原公有住房、购买经济适用房和两限房作为自有住房，2010年和2015年将购买二手房并入购买商品房合并计算。

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镇总人口约2.5亿人，城镇化率为24.0%。

2015年，全国总人口约13.8亿，城镇总人口约7.7亿，城镇化率为56.1%。

1985-1995年间，城镇化的速度较为缓慢，平均每年以0.5%的速度增加；1995-2005年间城镇化率增长较快，平均每年以1.6%的速度增加；2005-2015年间，城镇化率增速下降，为1.1%。

三大地区中，更多的城镇人口集中在东部。

2015年，东部地区城镇总人口为3.7亿人，城镇化率为64.5%；中部地区城镇总人口为2.2亿人，城镇化率为51.7%；西部地区城镇总人口为1.8亿人，城镇化率在三大地区中最低，约为48.3%。

4 中国城镇住房制度改革的效果：阶层分化
经过了近40年住房制度改革，中国住房资源的配置效率得到了较大的提高，但城镇居民住房不平等问题仍然突出。

由于缺少2000年以前的数据，我们仅分析了2000-2015年的户主不同职业和受教育程度的城镇家庭的住房不平等及其变化。

这里分析了家庭的人均住房建筑面积和自有率，以及用泰尔指数测度的不平等状况。

泰尔指数是衡量个人之间或者地区间收入不平等的常用指标，泰尔指数数值越大，收入分配越不平均。

这里将其用于衡量住房不平等，数值越大则说明住房不平等现象越严重。

4.1 1985-2015年中国城镇家庭住房不平等的变化：按职业分的阶层差异
从人均住房建筑面积来看，按照户主职业分的城镇家庭差异较大。

户主为党政机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人的城镇家庭人均住房建筑面积在各年均为最高，2015年在30平方米/人以上，比总体均值高出约10平方米/人，高于平均水平。

户主职业为专业技术人员和办事人员的城镇家庭人均住房建筑面积也在各年高于平均水平。

而户主为社会生产服务和生活服务人员、生产制造及有关人员的城镇家庭人均住房面积一直低于均值（见
图3：1985-2015年全国城镇人口分布图4：1985-2015年全国不同地区城镇化率
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