金融风险处置过程中防范道德风险的国际经验及启示

金融风险处置过程中防范道德风险的国际经验及启示
张嘉芮
（中国人民银行长春中心支行，吉林长春　130051）
摘 要：维护金融安全、防控金融风险是关系我国经济社会发展全局的一件战略性、根本性大事，党的十九大将防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役。

2015年5月1日，我国存款保险制度正式施行，初步建立了市场化的金融机构风险防范和处置机制。

对存款保险制度研究表明，设计不好的存款保险制度容易引发道德风险，并增大金融风险发生的可能性。

本文总结了近年来国际上金融风险处置过程中防范道德风险的相关经验，以期对完善我国风险防范和处置机制有所借鉴。

关键词：金融风险；处置；道德风险
中图分类号：F832文献标识码：A 文章编号：1009 - 3109（2019）03-0062-04
一、金融风险处置过程中道德风险问题
道德风险是指从事经济活动的人最大限度增进自身效益的同时做出不利于他人的行动，或者签约一方不完全承担风险后果时所采取的使自身效用最大化的自私行为。

通常情况下，一国在风险处置过程中，为了维护金融体系稳定，会通过存款保险制度保障存款人的存款，或者使用公共基金为处置提供资金支持，正是由于存款保险制度的保障或者公共基金支持，加大了相关利益者过度承担风险的动机，引发了道德风险。

道德风险使得金融体系中的风险无法得到及时处置，进而引发更大的危机。

美国80年代的储贷危机和2008年全球金融危机，其根源都可以归结为道德风险，给社会造成重大的损失。

（一）存款人的道德风险
对于存款人来说，在没有任何保障的情况下，存款人会采取各种措施事前筛选银行并努力监督银行的经营状况，确保自己存款的安全。

而在存款保险制度或者国家信用保障下，存款人会失去事先筛选和日常监督的动力，甚至为了获得更高的回报选择风险偏好型银行，从而弱化了对银行的风险防范。

（二）管理部门道德风险
对于监管机构来说，其主要职责既包括对金融机构的监督、对金融风险和问题金融机构的处置，同时也包括维护金融体系的稳定。

存款保险制度建立后，监管部门会认为金融机构出现问题甚至倒闭，有存款保险基金和公共资金来处置，并承担兜底责任，因此会不自觉地放松对金融机构的监管，形成监管宽容。

（三）存款保险机构道德风险
对存款保险机构来说，如果缺乏充足的、处置问题金融机构的存款保险基金，或者出于维护金融稳定等目的，存款保险机构也可能对金融机构采取宽容政策，诱发道德风险，给社会造成巨大的损失。

据统计，1987年倒闭的联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），其最终损失高达1900亿元，其中近70%是由于道德风险造成的。

（四）金融机构道德风险
对于金融机构来说，存款人和管理部门放松了监督，挤兑的可能性又大为降低，股东会不可避免的放松对银行经营者的监督和约束，经营者会倾向于从事风险较高、利润较大的业务。

以美国为例，存款保险制度建立前，银行一般保持将近20%的资本充足率，实施存款保险制度后，这一数字仅为6%左右。

二、国际经验
2008年全球金融危机后，相关国际组织认识到防范道德风险的重要性和紧迫性，出台指导性文件提出防范道德风险具体措施和要求，例如2014年金融稳定理事会（FSB）发布的《金融机构有效处置机制核心原则》（以下简称“处置核心原则”）明确提出，股东和债权人首先承担损失（自救）、赋予处置当局广泛的处置性权力等措施，有助于减
作者简介：张嘉芮，中国人民银行长春中心支行。

少道德风险。

各个国家和地区也纷纷采取完善存款保险制度、建立早期纠正机制、强化监管、金融机构“自救”和完善处置机制等措施，尽可能降低道德风险。

（一）完善存款保险制度
巴塞尔委员会（BCBS）2012年修订的《有效银行监管核心原则》（以下简称“监管核心原则”）指出，如果存款保险制度设计合理，有助于降低道德风险，防范问题银行风险扩散。

国际存款保险协会2014年修订的《有效存款保险制度核心原则》（以下简称“存保核心原则”）将降低道德风险的措施融入到具体条款中，以完善存款保险制度，例如坚持适度有限的赔付原则，保持相当比例的存款资金不受保护以强化市场纪律；以法律形式明确给予存款保险基金临时性短缺的流动性支持；存款保险机构应该成为构建金融安全网的重要环节，具有早期纠正和风险处置职能，对问题金融机构进行提前监测、及时纠正和处理；存款保险基金使用须遵循成本最小化原则等。

越来越多的国家由存款保险单一费率制度向差别费率制度转变，包括2014年韩国、2014年欧盟、2017年英国，以对金融机构进行有效的风险区分，防范道德风险。

2010年美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称“多德-弗兰克法案”），赋予了美国联邦存款保险公司（FDIC）会同美联储审查系统重要性金融机构处置计划和早期纠正职能的权力，发挥存款保险补充金融监管的作用。

欧盟改革了使用公共基金保护的方式，通过征收事前存款保险基金，明确存款人保护成本由金融机构承担。

（二）强调基于风险的银行监管
《监管核心原则》是对监管当局提出的良好监管实践的最低标准，不但强化了对银行的监管要求，也强调了对监管机构自身的建设，以防范道德风险。

《监管核心原则》强调，有效银行监管体系应区分不同类型和不同风险水平的银行。

在监管职能方面，要求监管机构将更多的监管资源运用至复杂、高风险的银行。

在对银行审慎监管方面，要求监管预期应与银行风险状况和系统重要程度相匹配。

美国《多德-弗兰克法案》将“限制商业银行高风险投机行为”作为监管重点之一，包括禁止银行开展自营业务；限制银行参与私募基金和对冲基金，即投资私募基金和对冲基金的最大资金要低于银行一级资本的3%。

美国也强化对经营者的约束，加强了对高管薪酬的管理，《2008年紧急经济稳定法案》提出必须限制接受过公共资金救助机构的高管薪酬；2009年美联储《银行集团薪酬激励指导方案》强调了高管薪酬必须与有效风险管理、稳健的公司治理相兼容。

（三）建立早期纠正机制
早期纠正机制是通过建立明确的触发条件，早期识别金融机构风险，以尽快制定并启动干预和处置措施，防范道德风险。

《监管核心原则》要求，监管当局应建立适当的早期干预制度框架，并且具备一整套能及时采取纠正措施的监管工具。

《存保核心原则》提出，应在法律法规中明确定性、定量标准，包括资本状况、资产质量、管理水平、盈利能力、流动性和市场风险敏感度等，作为采取及时干预或采取校正措施的触发条件。

在早纠措施选择上，巴塞尔委员会（BCBS）2015年《问题银行识别和处置指引》从业务运营、流动性、公司治理和股东权益四个方面提供了多种工具（见表1）。

表1　对问题银行的早期纠正措施
业务运营流动性公司治理股东权益
● 增加资本、流动性● 要求股东注入现金● 强化内部控制和风险管理● 暂停特定或部分股东权益
● 限制业务集中● 要求借款，发行新债券，
或滚动发债
● 要求提交早期纠正方案● 禁止发放股东红利
● 限制业务扩张● 实施恢复计划● 合并与收购
● 精简业务和出售资产● 在发生重大资本支出、产生或有负债和
对高管进行奖励前，须经过监管部门许可
● 指定高级管理人员
● 限制或禁止某类业务、
产品或客户
● 更换经理或者其他高管人员● 增加拨备● 限制高管人员奖金
● 要求重组
表2　美国早期纠正机制
资本等级
启动标准
纠正措施资本充足率一级资本充足率
资本良好≥10%且≥8%且
资本充足≥8%且≥6%且吸收经纪存款需FDIC批准。

资本不足<8%且<6%且任何适用资本充足机构的措施；加强监管；要求提交资本补充计划；限制资产增长；收购、开设分支机构和新业务需审批；停止分红和发放管理费。

资本显著不足<6%或<4%或任何适用资本不足机构的措施；撤换高管；高管人员加薪或发放奖金需监管部门同意；重新注资，以达到最低监管要求，或被收购；限制子公司之间的交易；限制存款利率；限制从事高风险业务；限制控股公司进行资本分配；禁止吸收同业存款。

资本严重不足有形资产净值占总资产比率≤2%任何适用资本显著不足机构的措施；90天内强制接管；限制对次级债务支付收益；从事以下活动需FDIC书面同意：参与资产出售、投资等非日常交易；参与高杠杆交易的信用扩张；修订公司章程；变更会计方法；支付超过市场平均值的高利率或高红利等
美国联邦存款保险公司（FDIC）具有广泛的早期纠正权力。

FDIC明确了早期纠正措施的触发标准，金融机构的资本充足水平一旦低于这些标准，FDIC可以立即启动纠正措施处置机构的风险，避免了监管随意性，降低了道德风险。

例如，当金融机构资本充足率低于6%或者一级资本充足率低于4%时，FDIC可以采取撤换高管、限制存款利率、限制从事高风险业务、禁止吸收同业存款、要求注资等措施（见表2）。

注：FDIC早纠措施的启动标准还包括核心一级资本充足率、普通股资本比率和杠杆率3个指标，因为篇幅原因在此省略。

（四）金融机构“自救”
“自救”的核心在于要求股东和无担保债权人承担损失，避免公共资金救助，防范道德风险。

《处置核心原则》提出，一国处置当局在金融机构在出现风险时，应该有要求股东和无担保债权人首先承担损失的权力。

2016年金融稳定理事会（FSB）第二轮处置机制同行评估显示，英国、法国等7国处置当局拥有相关权力。

2013年欧盟《银行恢复和处置指令》（BRRD）要求，在对金融机构风险处置过程中，处置当局应按照以下程序要求金融机构将债务类工具转化为股权工具以吸收损失：股东及无担保债权人首先吸收损失，吸收额度为总负债的8%；专门的处置基金，吸收额度不超过总负债的5%；有关债权人及存款保险基金；公共基金。

欧盟认为，大多数情况下，8%的自救额足以使得银行恢复经营。

美国未在法律框架要求建立自救机制，但也强调无担保债权转换为股权以实现自救的目标。

2015年美联储要求系统重要性机构发行足额的权益、债务类资本工具，使核心资本与长期债务之和必须大于风险加权资产18%或者总杠杆风险敞口9.5%中较大的一方，确保金融机构自救具有可操作性。

（五）建立有效处置机制
有效处置是指纳税人无需承担救助损失的前提下，处置当局在风险处置过程中，对问题金融机构提前介入并采取有效的处置措施，促使其尽快恢复经营或者有序退出市场，避免无序破产引起的市场震动，避免道德风险。

《处置核心原则》明确了有效处置机制的特征，包括专门的处置当局；处置当局具有全面的处置权力和工具，如接管问题机构、更换高级管理层、建立过桥银行、强制转移资产和负债等；不依赖公共资金，优先使用行业筹资用于处置。

2014年，欧盟建立了“单一处置机制”（S R M），统一规定了欧盟各国的银行处置规则。

单一处置理事会（SRB）作为欧盟的处置当局，具有《处置核心原则》要求的全面处置性权力，有权使用“单一处置基金”（SRF），采取购买资产、贷款、提供担保、建立资产处置平台及自救等措施，处置金融风险。

美国由联邦存款保险公司（FDIC）担任处置当局，并将处置触发标准量化。

当金融机构资本充足率低于触发标准时，监管部门须指定FDIC立即实施接管。

FDIC具有较为广泛的处置权力，可以使用存款保险基金，采取直接赔付、收购与承接、过桥银行等多种方式灵活处置倒闭金融机构。

金融稳定理事会中62%的成员通过立法形式明确由存款保险担任问题银行接管组织、实施清算，对问题银行进行早期纠正和风险处置。

三、启示
（一）进一步完善我国存款保险制度
2015年5月1日，我国存款保险制度正式施行。

《存款保险条例》明确规定了我国存款保险制度设立存款保险基金，实行限额偿付和风险差别费率制度，具有早期纠正和风险处置等职能，制度设计较为完善。

制度实施两年来，存款保险评级、风险差别费率制度、对投保机构特别是问题投保机构的监测机制都已启动并不断改进，制度的功能正不断完善。

下一步应按照国际准则和国际经验，进一步完善我国存款保险制度，降低道德风险。

（二）强化监管和早期纠正职能
我国应对照《监管核心原则》对自身的监管体系进行评估，强化对银行的监管要求和对监管体系的建设，加大对监管宽容和监管不利的问责力度。

在监管职能方面，将更多的监管资源运用至复杂、高风险的银行，把防控金融风险放到更加重要的位置。

完善存款保险的早期纠正职能，明确早期纠正触发标准和相应的具体措施，使其成为监管的有益补充。

（三）完善我国处置机制
《存款保险条例》明确规定了我国存款保险具有处置职能，赋予存款保险担任接管组织、实施
（责任编辑：何昆烨）
International Experience and Implications on Preventing Moral Hazard in the Process of
Financial Risk Resolution
ZHANG Jiarui
Abstract : Maintaining financial security, preventing and controlling financial risk is a strategic and fundamental event for the overall situation of China’s economic and social development. The 19th CPC national congress took preventing and defusing major risks as the first battle of the three major battles to complete the building of a moderately prosperous society in all respects. On May 1, 2015, China's deposit insurance system was officially implemented, initially establishing a market-oriented risk prevention and disposal mechanism for financial institutions. The research on deposit insurance system shows that poorly-designed deposit insurance system can easily cause moral hazard and increase the possibility of financial risk. This paper summarizes the relevant experience of preventing moral hazard in the process of financial risk disposal in the world in recent years, so as to provide reference for improving the risk prevention and resolution mechanism in China.
Key Words : Financial Risk;Resolution;Moral Risk
清算等处置权力以及实施收购与承接等市场化处置措施，为金融风险处置奠定重要基础。

当前，我国仍未真正建立市场化的有效处置机制，应充分发挥存款保险处置平台的重要作用，尽快建立我国有效处置机制，实现有序处置。

一是明确风险处置触发机制，量化处置的触发标准，奠定有序处置的基础。

二是完善存款保险处置性权力和工具，以法律法规的形式赋予我国存款保险基金管理机构《处置核心原则》要求的全面处置性权力，包括临时接管并运营问题机构、更换管理层、确保业务连续性、转移资产和负债、建立过桥银行或资产管理实体等。

（四）明确金融机构“自救”机制
我国当前的法律法规并未授权相关管理部门强制要求金融机构股东和无担保债权人首先承担损失的权力。

为防止处置过程中的道德风险，我国应参考国际准则和国际经验，要求金融机构在风险处置过程中首先“自救”，即当金融机构的资本充足率低于一定标准时，存款保险基金管理机构可以要求其对包含减记或转股条款的权益、债务类资本工具按照合同约定进行减记或者转股后，才能使用存款保险基金进行救助。

在承担损失的比例上，可以借鉴欧盟经验，要求股东及无担保债权人吸收损失额度达到总负债的8%。