财政分权、地方政府行为与产业结构转型升级

财政分权、地方政府行为与产业结构转型升级
作者：甘行琼李玉姣蒋炳蔚
来源：《改革》2020年第10期
摘要：基于2007—2017年省级面板数据，构建内含劳动和资本双要素的产业结构合理化和产业结构高度化指标，运用动态面板模型，实证检验财政分权及其影响下的地方政府行为对产业结构转型升级的影响。

结果发现：从产业结构合理化和产业结构高度化视角来看，财政分权会显著影响产业结构的转型升级，财政收入分权和财政支出分权促进了产业结构合理化的发展而抑制了产业结构高度化的发展;从传导机制来看，财政收入分权和财政支出分权通过影响地方政府的投资偏好、市场保护、科技投入、环境保护等行为进而影响产业结构的合理化和高度化发展;从PSTR门槛效应来看，地方政府的多种行为会制约产业结构合理化和高度化的升级效果，呈现非线性关系。

优化财政体制、规范地方政府行为对于产业结构转型升级具有重要意义。

关键词：财政分权;地方政府行为;产业结构转型升级
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）10-0086-18
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

我国经济高质量发展的主要驱动力来源于产业结构的转型升级，而产业结构的转型升级离不开有效市场和有为政府作用的发挥。

一方面，要注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，深入推进市场化改革，激发经济主体的积极性与活力;另一方面，要发挥政府的积极作用，有针对性地提供扶持，引导产业转型升级，共同助力经济增长。

我国1994年推行的分税制改革重塑了中央政府与地方政府的利益框架和激励模式，赋予了地方政府相对独立的财政利益及支配权力，由此形成的地方政府行为对产业结构布局及其转型升级产生了直接或间接的影响。

特别是过去多年里，地方政府在GDP锦标赛的考核方式下“为增长而竞争”，诱发了地方政府的投资偏好、地方保护、税收竞争等多种行为，这些行为影响了要素资源的组合及生产效率的提升，最终制约了产业结构调整的方向和速度。

因此，重新审视财政分权体制及其影响下的地方政府行为对产业结构转型升级的作用效果及影响机理，对于深化财政体制改革、规范地方政府行为、推动产业结构转型升级、促进经济高质量发展具有重要意义。

一、相关文献综述
财政分权对经济增长的重要性早已得到国内外学者的广泛肯定。

Weingast 和 Qian指出，财政分权会促进经济激励和政府竞争，影响产业结构，进而影响经济增长[1-2]。

产业结构转型升级是经济高质量发展的动力源泉，目前已有学者开始分析我国财政体制对产业结构转型升级的影响，这是从另一个视角分析财政分权的经济增长效应。

从总体上看，关于财政分权与产业升级之间关系研究的文献相对较少，其研究思路大体可分为两种：第一种思路是从细分产业的视角出发，具体分析财政分权对二、三产业发展的作用。

周光亮指出，在财政分权制度下，地方政府的投资竞争行为致使政府过度发展第二产业，而忽略了第三产业，进而抑制了产业升级[3]。

谭丽焱将财政分权制度内生至高技术企业的决策模型，认为财政收入分权会影响高技术产业的成长，而财政支出分权的影响并不突出[4]。

汪霞、黄小艳以中西部地区为研究对象，指出财政分权对中西部地区的第二产业有积极作用，而对第三产业发展存在抑制效果，其原因在于分权体制下地方政府的趋利行为和投资倾向致使地区之间存在重复投资和产业结构趋同的现象[5]。

李光龙、黄琼从财政收入分权、财政支出分权角度，分析两者与二、三产业水平之间存在异质性的发展关系，发现财政分权度与产业发展水平之间存在U型关系[6]。

第二种思路是从产业结构升级的整体程度衡量出发，构建产业优化升级、产业失衡、产业结构合理化与高度化等指标，考量财政分权对整体产业发展水平的作用。

崔志坤、李菁菁指出，财政分权对产业结构升级存在非对称性的作用，即财政收入分权阻碍了产业结构升级，而财政支出分权的影响并不够突出，从整体上看政府竞争会推动产业结构升级[7]。

刘建民、胡小梅从财政收入分权、财政支出分权角度考察了产业结构升级指标的空间效应，发现存在非对称的溢出效应，其中财政支出分权对产业结构升级有积极作用，对相邻地区存在约束作用[8]。

杨志安等基于地区差异角度，发现财政分权促进了中西部地区的产业结构合理化发展，但不利于其高度化发展[9]。

江三良、胡安琪构建了具有层次关系的产业结构升级指标，发现财政分权对产业结构升级具有不同的作用效果，中部地区的财政收入分权效果显著，而东部地区的财政支出分权效果明显[10]。

王立勇、高玉胭的研究结果表明，“省直管县”的分权改革给予了县级政府更多的
财政收支权和经济自主权，激发了地方政府发展地方经济的热情，对县域产业升级产生了明显的拉动作用，同时他们指出，市场化程度的提高有利于产业结构调整[11]。

综上所述，现有文献仅仅就财政分权对产业结构转型升级的线性效应作了一定的探讨，而就财政分权对于产业结构转型升级的非线性效应少有关注，并未深入分析地方政府行为对产业结构转型升级的具体影响效果。

实际上，财政分权对产业结构转型升级的作用在很大程度上是通过地方政府行为作为中介机制来具体发挥作用的，地方政府行为的不同表现形式必然会影响到地区要素资源的组合及其效率改善，影响到产业结构的转型升级。

本文就财政分权对产业结构转型升级的非线性效应进行深入探讨，重点分析地方政府行为作为传导机制在财政分权影响产业结构转型升级中的具体作用。

二、财政分权影响产业结构转型升级的理论分析
（一）产业结构转型升级的内涵界定
产业结构转型升级是指各产业之间和各个产业内部的资源配置合理有效、相互之间协调均衡、生产效率稳步提升的发展过程。

产业结构转型升级的目标是实现经济增长方式的转变，从高投入、高消耗、高污染、低产出、低质量、低收益转变为低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益，从外延型增长转变为内涵型增长。

衡量产业结构转型的标准或指标主要是产业结构的合理化和高度化。

其中，产业结构合理化强调产业之間相互关联、彼此协调和均衡发展。

目前学术界对产业结构合理化的界定大致可分为四类：一是产业结构协调说;二是产业结构效益说;三是产业结构动态均衡说;四是资源合理配置说。

综合而言，产业结构合理化可以被认为是一国或地区各产业适应该国或该地区的消费需求、技术水平、资源禀赋和经济发展水平，各产业间相互协调均衡，达到资源合理配置并产生结构效益的状态。

产业结构高度化主要是指通过技术创新和技术进步，带动产业结构整体素质和效率的提升。

具体来说，依据不同的产业结构分类方法，产业结构高度化具有不同的表现形式：其一，依据三次产业结构分类法，产业结构高度化是指促进一国的支柱产业由第一产业向第二产业和第三产业依次逐渐转移的过程;其二，依据生产要素密集程度的分类方法，产业结构高度化主要是指促进一国或地区的主要支柱产业由劳动密集型产业向资本密集型产业和技术密集型产业依次转变。

实质上，产业结构高度化的核心是生产效率的提升。

（二）财政分权与地方政府行为、产业结构转型升级之间的逻辑关联
财政分权是界定中央政府与地方政府之间事权、支出责任以及财力配置的重要制度。

财政分权使地方政府拥有了相对独立的财政利益，也具有了事权及支出责任，确立了地方政府的利益主体地位。

在既定的财政分权体制和上级政府的政绩考核制度下，地方政府会追求自身利益最大化，具体包括地方经济发展绩效最大化和地方政府税收最大化。

地方政府官员的任期制决定了地方政府官员的目标“短视”。

因此，地方政府会产生一系列异化行为，以获取尽可能多的财政收入或地方经济产出。

地方政府的种种行为会影响到产业结构的转型升级。

具体地，地方
政府可能会存在投资偏好、地方保护、科技投入、环境保护等多种行为，从不同角度影响产业结构的合理化和高度化发展。

第一，地方政府可能存在投资偏好行为，倾向于发展能带来高税收收入、高经济产出的房地产行业，使生产要素资源过多地流入房地产行业。

这不利于其他行业发展，并造成了不同产业间的发展失衡，不利于产业转型升级。

第二，地方政府可能存在的市场保护主义行为，会限制要素资源的自由流动。

产业结构的升级需要依靠规模经济和技术溢出等因素的共同推动。

然而，在现行财政分权体制下，地方政府会偏好“诸侯经济”而分割市场，干预要素资源的自由流动，以显性或隐性的优惠政策重点扶持相关行业的发展，最终导致产业发展失衡。

第三，地方政府的科技投入是引导技术进步和技术创新、提升要素生产效率的推动力量，有利于产业结构转型升级。

科技进步是产业升级的关键。

然而，在财政分权体制下，地方政府相对重视短平快的项目投资，而不愿意进行技术创新投入，这是因为科技创新投资具有周期长、风险大、投入产出回报率具有不确定性等特点。

实践中，地方政府可能会固化财政科技投入占比，甚至将科技支出投向那些“多快好省”的创新项目。

第四，地方政府的环境保护行为也会影响产业结构转型升级。

在现行的财政分权体制下，地方政府以环境规制规范企业的污染行为，但习惯于依赖高税收、高收益的污染密集型产业促进地方经济增长，结果往往会忽视环境保护，甚至低标准执行环境规制标准。

当环境规制与产业发展存在对立的情况下，地方政府可能会降低环境规制的要求而争夺要素资源，从而会影响地方产业结构的转型升级。

三、模型构建与指标说明
（一）模型构建
（二）指标说明
1.被解释变量
被解释变量从合理化和高度化视角考量产业结构转型升级instru。

产业结构合理化以资源配置说为依据，关注各产业间资源配置的协调程度。

产业结构高度化以生产效率说为依据，关注各产业间要素生产效率的提升程度。

具体设计如下：
（1）产业结构合理化
本文的独特之处是从资本和劳动要素两个方面构建产业结构转型升级指标，是对现有学者多用劳动要素构建产业结构转型升级指标的补充。

由于目前尚未公布资本数据，因而本文利用
永续盘存法估算资本存量，公式为Kt=（1-δ）Kt-1+It。

投資总额借鉴宗振利和廖直东的思路
[18]，使用固定资产投资额替代缺失的固定资产形成额;投资缩减指数参考徐现祥等的计算方法
[19];折旧率参考张军等设定为9.6%[20];基期资本存量采用Hall & Jones的方法[21]，即基期投资额与各省份投资增长的几何平均数加折旧率之比，计算公式为K=I/（gt+δ）。

最后，计算出本文所使用的资本存量数值。

2.核心解释变量
财政分权fd为本文的核心解释变量。

关于财政分权的衡量，国内文献主要是从收入和支出视角来反映中央政府与地方政府之间的事权与财权配置的关系。

本文借鉴王文剑等的思路以“人均省级财政支出占人均总财政支出的比重”作为衡量财政支出分权的指标[22]，以克服“人均省级财政支出占人均中央财政支出的比重”所导致的多元共线性问题。

同时，为全面考察地方财政分权的程度，本文用收入分权fd_sr和支出分权fd_zc共同衡量财政分权，用以验证结果的稳健性。

具体公式如下：
3.地方政府行为
地方政府的相关行为会对本地资源配置和产业布局产生较大的影响，影响地区的投资动向、资源配置与经济活动，进而影响产业结构转型升级水平。

基于前文的理论分析，构建投资偏好行为inv_fdc、市场保护行为scfg、科技投入行为czkj、环境保护行为hjgz四个指标，从多个角度靠察地方政府行为对于产业结构转型升级的影响（见表1，下页）。

具体指标含义如下：
地方政府投资偏好行为的衡量指标为房地产投资偏好inv_fdc。

用房地产开发固定资产投资占固定资产投资总额的比重来表示，该值越大，说明地方政府对房地产投资的倾向性越强。

地方政府科技投入行为的衡量指标为财政科技支出czkj。

用财政科技支出占总财政支出的比重来表示，该值越大，说明地方政府对科技的关注度越高，越重视研发创新投入。

地方政府环境保护行为的衡量指标为环境规制指标hjgz。

用环境污染治理投资总额占国内生产总值的比重来表示，该值越大，说明地方政府对环境保护的重视程度越高，也说明产业发展过程中政府对环境污染型企业的管控力越强。

4.控制变量
在财政分权与产业结构转型升级的分析框架下，本文选取以下控制变量：（1）地区税收，用地区税收收入占GDP的比重来表示，以此衡量地方政府税收收入的占比;（2）人力资本，用平均受教育年限来表示，具体计算公式为：（初中生在校人数/总人口数）*9+（普通高中在校人数/总人口数）*12+（中职在校人数/总人口数）*12+（普通高等学校在校人数/总人口
数）*16;（3）居民消费需求，用居民消费水平占人均GDP的比重来表示;（4）投资需求，用固定资本形成额占GDP的比重来表示;（5）国外需求，用出口总额占GDP的比重来表示，国外需求所带来的对外开放程度对各地区的资本市场以及产品市场有着较大的影响，进而会影响产业结构转型升级;（6）经济发展水平，用人均GDP的对数表示，地区的经济发展效益越好，一般意味着该地区的产业结构越合理，产业转型升级的速度和能力越强;（7）市场化程度，用非国有企业固定资产投资占总固定资产投资的比重来表示，随着经济的发展和市场化程度的加深，地区资源配置效率会不断提升，推动产业结构的转型升级;（8）地区金融发展水平，用金融机构年末存款余额占GDP的比重来表示。

（二）财政分权与地方政府行为、产业结构转型升级之间的逻辑关联
财政分权是界定中央政府与地方政府之间事权、支出责任以及财力配置的重要制度。

財政分权使地方政府拥有了相对独立的财政利益，也具有了事权及支出责任，确立了地方政府的利益主体地位。

在既定的财政分权体制和上级政府的政绩考核制度下，地方政府会追求自身利益最大化，具体包括地方经济发展绩效最大化和地方政府税收最大化。

地方政府官员的任期制决定了地方政府官员的目标“短视”。

因此，地方政府会产生一系列异化行为，以获取尽可能多的财政收入或地方经济产出。

地方政府的种种行为会影响到产业结构的转型升级。

具体地，地方政府可能会存在投资偏好、地方保护、科技投入、环境保护等多种行为，从不同角度影响产业结构的合理化和高度化发展。

第一，地方政府可能存在投资偏好行为，倾向于发展能带来高税收收入、高经济产出的房地产行业，使生产要素资源过多地流入房地产行业。

这不利于其他行业发展，并造成了不同产业间的发展失衡，不利于产业转型升级。

第二，地方政府可能存在的市场保护主义行为，会限制要素资源的自由流动。

产业结构的升级需要依靠规模经济和技术溢出等因素的共同推动。

然而，在现行财政分权体制下，地方政府会偏好“诸侯经济”而分割市场，干预要素资源的自由流动，以显性或隐性的优惠政策重点扶持相关行业的发展，最终导致产业发展失衡。

第三，地方政府的科技投入是引导技术进步和技术创新、提升要素生产效率的推动力量，有利于产业结构转型升级。

科技进步是产业升级的关键。

然而，在财政分权体制下，地方政府相对重视短平快的项目投资，而不愿意进行技术创新投入，这是因为科技创新投资具有周期长、风险大、投入产出回报率具有不确定性等特点。

实践中，地方政府可能会固化财政科技投入占比，甚至将科技支出投向那些“多快好省”的创新项目。

第四，地方政府的环境保护行为也会影响产业结构转型升级。

在现行的财政分权体制下，地方政府以环境规制规范企业的污染行为，但习惯于依赖高税收、高收益的污染密集型产业促进地方经济增长，结果往往会忽视环境保护，甚至低标准执行环境规制标准。

当环境规制与产
业发展存在对立的情况下，地方政府可能会降低环境规制的要求而争夺要素资源，从而会影响地方产业结构的转型升级。

三、模型构建与指标说明
（一）模型构建
（二）指标说明
1.被解释变量
被解释变量从合理化和高度化视角考量产业结构转型升级instru。

产业结构合理化以资源配置说为依据，关注各产业间资源配置的协调程度。

产业结构高度化以生产效率说为依据，关注各产业间要素生产效率的提升程度。

具体设计如下：
（1）产业结构合理化
本文的独特之处是从资本和劳动要素两个方面构建产业结构转型升级指标，是对现有学者多用劳动要素构建产业结构转型升级指标的补充。

由于目前尚未公布资本数据，因而本文利用永续盘存法估算资本存量，公式为Kt=（1-δ）Kt-1+It。

投资总额借鉴宗振利和廖直东的思路
[18]，使用固定资产投资额替代缺失的固定资产形成额;投资缩减指数参考徐现祥等的计算方法
[19];折旧率参考张军等设定为9.6%[20];基期资本存量采用Hall & Jones的方法[21]，即基期投资额与各省份投资增长的几何平均数加折旧率之比，计算公式为K=I/（gt+δ）。

最后，计算出本文所使用的资本存量数值。

2.核心解释变量
财政分权fd为本文的核心解释变量。

关于财政分权的衡量，国内文献主要是从收入和支出视角来反映中央政府与地方政府之间的事权与财权配置的关系。

本文借鉴王文剑等的思路以“人均省级财政支出占人均总财政支出的比重”作为衡量财政支出分权的指标[22]，以克服“人均省级财政支出占人均中央财政支出的比重”所导致的多元共线性问题。

同时，为全面考察地方财政分权的程度，本文用收入分权fd_sr和支出分权fd_zc共同衡量财政分权，用以验证结果的稳健性。

具体公式如下：
3.地方政府行为
地方政府的相关行为会对本地资源配置和产业布局产生较大的影响，影响地区的投资动向、资源配置与经济活动，进而影响产业结构转型升级水平。

基于前文的理论分析，构建投资偏好行为inv_fdc、市场保护行为scfg、科技投入行为czkj、环境保护行为hjgz四个指标，从
多个角度靠察地方政府行为对于产业结构转型升级的影响（见表1，下页）。

具体指标含义如下：
地方政府投资偏好行为的衡量指标为房地产投资偏好inv_fdc。

用房地产开发固定资产投资占固定资产投资总额的比重来表示，该值越大，说明地方政府对房地产投资的倾向性越强。

地方政府科技投入行为的衡量指标为财政科技支出czkj。

用财政科技支出占总财政支出的比重来表示，该值越大，说明地方政府对科技的关注度越高，越重视研发创新投入。

地方政府环境保护行为的衡量指标为环境规制指标hjgz。

用环境污染治理投资总额占国内生产总值的比重来表示，该值越大，说明地方政府对环境保护的重视程度越高，也说明产业发展过程中政府对环境污染型企业的管控力越强。

4.控制变量
在财政分权与产业结构转型升级的分析框架下，本文选取以下控制变量：（1）地区税收，用地区税收收入占GDP的比重来表示，以此衡量地方政府税收收入的占比;（2）人力资本，用平均受教育年限来表示，具体计算公式为：（初中生在校人数/总人口数）*9+（普通高中在校人数/总人口数）*12+（中职在校人数/总人口数）*12+（普通高等学校在校人数/总人口数）*16;（3）居民消费需求，用居民消费水平占人均GDP的比重来表示;（4）投资需求，用固定资本形成额占GDP的比重来表示;（5）国外需求，用出口总额占GDP的比重来表示，国外需求所带来的对外开放程度对各地区的资本市场以及产品市场有着较大的影响，进而会影响产业结构转型升级;（6）经济发展水平，用人均GDP的对数表示，地区的经济发展效益越好，一般意味着该地区的产业结构越合理，产业转型升级的速度和能力越强;（7）市场化程度，用非国有企业固定资产投资占总固定资产投资的比重来表示，随着经济的发展和市场化程度的加深，地区资源配置效率会不断提升，推动产业结构的转型升级;（8）地区金融发展水平，用金融机构年末存款余额占GDP的比重来表示。

（二）财政分权与地方政府行为、产业结构转型升级之间的逻辑关联
财政分权是界定中央政府与地方政府之间事权、支出责任以及财力配置的重要制度。

财政分权使地方政府拥有了相对独立的财政利益，也具有了事权及支出责任，确立了地方政府的利益主体地位。

在既定的财政分权体制和上级政府的政绩考核制度下，地方政府會追求自身利益最大化，具体包括地方经济发展绩效最大化和地方政府税收最大化。

地方政府官员的任期制决定了地方政府官员的目标“短视”。

因此，地方政府会产生一系列异化行为，以获取尽可能多的财政收入或地方经济产出。

地方政府的种种行为会影响到产业结构的转型升级。

具体地，地方政府可能会存在投资偏好、地方保护、科技投入、环境保护等多种行为，从不同角度影响产业结构的合理化和高度化发展。