DG市市政截污管网工程EPC模式下的若干问题探讨—以DG市水生态建设

DG市市政截污管网工程EPC模式下的若干问题探讨—以DG市水生态建设项目五期工程为例
发表时间：2020-05-26T07:42:24.720Z 来源：《防护工程》2020年4期作者：梁志明[导读] 本文以DG市水生态建设项目五期工程为例，对市政截污管网工程采用EPC总承包模式实施过程中存在的问题进行探讨，并对存在的问题有针对性地提出改进建议，希望为今后类似工程的实施提供参考和借鉴。

梁志明
东莞市水务集团有限公司广东省东莞市 523000摘要：本文以DG市水生态建设项目五期工程为例，对市政截污管网工程采用EPC总承包模式实施过程中存在的问题进行探讨，并对存在的问题有针对性地提出改进建议，希望为今后类似工程的实施提供参考和借鉴。

关键词：截污管网；PPP；EPC；问题；建议
引言
近年来，DG市大力开展市政截污管网的建设，至今累计建成截污管网超过5800公里。

2017年之前DG市截污管网工程均采用传统施工总承包模式发包，项目划分较小，承建单位实力参差不齐，工程进度、造价、质量、安全控制难以保证。

为了缩减工期，也为了引进实力较强的大型施工企业，从2017年开始全市多个截污管网项目开始采用EPC工程总承包模式实施。

工程总承包是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

EPC是工程总承包的一种模式，在国内外工程实践中采用最广泛。

DG市水生态五期工程也采用EPC模式实施，在引进大型施工企业、缩短工期、明确责任主体、质量安全控制等方面相比传统模式确实有一定优势，但在工程实施过程中也存在一些问题。

1.工程概况
DG市水生态五期工程新建截污管网约1606公里，污水提升泵站25座，概算总投资约113亿元，涉及全市27个镇街共36个项目，市财政与属地镇街出资比例为5：5。

该项目由各镇街完成可行性研究并立项后，通过公开招标确定PPP社会资本方，由DG市某国有企业中标，成立项目公司负责工程实施，该项目公司在完成初步设计并经财政审核部门审定概算后，采用EPC模式分五个标段进行发包，五个标段均由大型施工企业与设计单位组成的联合体中标，各标段于2018年底动工建设，目前已完成总工程量的98%。

2.存在的主要问题
近几年，EPC模式在我国发展较快，但国内关于工程总承包的相关政策法规还不完善，目前相关政府部门的管理办法基本是按传统施工承包模式设定的，导致EPC模式大面积推广依然存在一系列问题。

另外，从业人员思想观念未转变、实践中往往以工程总承包之名行施工总承包之实，现结合DG市水生态五期工程实施过程中遇到的主要问题列举如下：
2.1 投标时总价不确定，投资控制难度大
水生态五期工程签约合同价由建安费、勘察费、设计费、工程建设其他费四部分组成，其中建安费为暂定价。

合同价后三项在投标时基本明确，但三项总费用占签约合同价约3%，占97%的建安费在投标时是不确定的。

建安费采用经批复的概算价为基准价进行下浮率报价。

合同约定由EPC总承包单位根据初步设计进行施工图设计，完成施工图并经审查备案后，据此编制的施工图预算需经建设单位及属地镇街财政部门审核，经审核后的预算价作为工程款支付及结算的依据，施工图预算和最终建安费结算价原则上不得超过获批复概算的建安费，此条款实质上是重新核定合同价款。

由于水生态五期工程主要为地下工程，不可预见因素较多，总承包商为了追求利益，通过采用较保守的支护措施，增加地基处理，增加沉井等途径增加概算，或确保预算不超概算的前提下，因客观原因或通过所谓的优化设计减少部分路由，提高管道每米单价。

这些做法增加了投资控制难度，结算时也存在较大争议。

2.2施工图出图、预算编制不及时，影响工程款支付
由于工期紧张，水生态五期工程采取分批出图，分批备案，分批办理质安监手续，边设计边施工的方式实施。

但为了预算不突破概算又最大限度接近概算，在施工过程中EPC总承包单位不断修改施工图，一直拖延施工图的出图，该做法不仅与建设程序相悖，还激化施工单位和设计单位的矛盾。

因为按合同设计费是限额的，多次修改施工图，增加设计单位工作量。

另外，多次改图导致已经备案的施工图部分内容与最终的施工图不符。

根据合同，水生态五期工程按经审定的预算价，每月支付至80%。

由于施工图多次修改，导致施工预算迟迟不能编制审定，实体工程完成了七八成，总承包单位却不能按进度请款，造成资金非常紧张。

后来在预算未经审定的情况，经相关部门同意，支付至完成工程量价款的80%，该做法与合同约定不符，面临审计的风险。

2.3工程变更审批流程不明确，审批办理不及时
水生态五期工程涉及两个合同关系，一是镇街与项目公司的PPP合同，另一个是项目公司与总承包单位的EPC合同。

EPC合同约定：承包人在施工图设计阶段，原则上不允许更改已通过评审的项目初步设计管线方案，包括管道路由、标高、位置、管径等，如有特殊情况需更改的，须经发包人批准同意后，按有关程序进行更改。

从总承包合同看，变更的界定似乎是很明确的，只要跟初步设计不一致，均按工程变更流程审批。

对工程变更审批的流程，市指挥部（水生态五期工程市层面的统筹领导机构）有规定，大致流程为：参建单位——项目公司——属地镇政府——项目公司母公司——市指挥部（单项100万以上）——市政府（单项500万以上）。

实际操作过程中，存在由镇街政府或项目公司甚至总承包单位直接上报市指挥部的不同情况，实际上把PPP、EPC两个合同关系的工程变更合并审批，工程变更的审批方多，审批流程长，合同关系未理顺，各方职责不清晰。

根据项目的不同阶段，产生四个设计成果：可行性研究报告、初步设计、备案的施工图、实际施工图。

于是，对哪些工程变更，或者说相对于以上哪个设计成果的更改才按市指挥部规定的流程办理审批手续，各有各的理解，于是不同标段处理方式各异。

有的标段在施工图设计前，组织各方对初步设计进行深化并经专家评审，相当于直接改变初设，施工中只有相对于备案施工图的更改才办理变更审批；有的标段认为施工图设计阶段相对于初设的更改属于设计优化，由EPC单位直接在施工图上更改即可，不需要经各方审核，也不需要办理变更审批，只有在施工阶段遇到无法按备案的施工图施工的才按变更办理；有的标段则只要与初步设计的管道路由、标高、位置、管径不一致的均办理变更审批手续，这种方式要办理的变更审批非常多。

由于变更审批手续繁杂，流程多，时间长，一项变更审批一般都要两三个月，严重影响工程进度，从而导致部分变更一边办审批手续一边施工的情况，与先审批后实施的要求不符。

2.4设计优化和财政审核的矛盾
水生态五期工程采用PPP模式融资，本质上也属于财政投资，合同约定结算时以财政部门的审核结果为准。

EPC总承包单位本来可以利用技术优势进行设计优化，但优化后还要进行审核，优化设计创造的效益在审核时往往被全部核减。

如此一来，设计优化不但不能为总承包单位创造效益，相反可能还会损害其利益，总承包单位就失去了优化设计的动力。

建设单位、行政部门对工程干预过多，与EPC的初衷相矛盾。

因此笔者认为水生态五期工程不是一个完全意义的EPC项目，除了将设计和施工一起招标外，其他管理模式与传统施工总承包并无二致。

2.5参建各方缺乏EPC模式管理经验
水生态五期工程虽然采用EPC模式，但在实际管理中，项目公司依然组建了100多人的庞大管理团队，在建设中深度参与项目管理。

但大多数管理人员是第一次接触EPC项目，对于EPC项目运行及管理的经验不足，也缺乏相关培训，项目在实施过程也是摸着石头过河的探索过程。

总承包单位EPC项目管理经验也不足，虽然中标的都是大企业，但由于国内没有完善的EPC管理制度，各地的管理模式千差万别，在其他项目的做法在水生态五期工程中不一定适用。

另外，总承包单位还存在联合体成员之间工作配合不到位的问题，五个标段均是施工单位和设计单位组成的联合体中标，有的标段甚至是三个及以上单位组成的联合体，牵头单位统筹协调工作不到位，造成设计和施工分离，从而使得参与各方以各自利益为第一考虑，无法从整体利益上整合EPC项目。

监理单位问题更为突出，由于我国工程监理的准入门槛低，对监理人员资质认证以及综合素质水平的考核和管理办法缺失，监理人员鱼龙混杂。

水生态五期工程监理单位不作为问题非常突出。

该项目共八个监理单位，单论人员到岗情况，合同要求监理人员共381人，但即使是在施工高峰期到岗率也低于70%，且实到人员与投标文件严重不符，资质水平和投标人员相去甚远，投标文件中的监理人员很多为注册监理工程师、高级工程师，实到人员具备同等条件的极少。

另外，监理人员缺乏对EPC项目的监理经验，大部分监理人员只懂施工程序以及工程质量的控制，对设计、采购、投资控制不熟悉，无法满足对EPC项目的监理工作。

3.建议
针对EPC模式在实践中存在的问题，为提高EPC模式管理水平，笔者结合在DG市水生态五期工程管理中的经验，拟提出以下建议：
3.1谨慎采用EPC总承包模式
采用EPC模式的项目一般要求建设范围、规模、标准、功能需求明确，像水生态五期工程这类截污管网工程属于地下工程，影响管道路由、工程造价的不确定性因素太多，在前期工作不够充分的情况下工程投资、项目管理等难以把控。

因此对建设范围、功能需要不太明确的项目，谨慎采用EPC总承包模式。

若确需采用EPC工程总承包模式，应严格按照相关文件要求，做细做实初步设计等前期工作，清晰工程内容，明确标准要求，配备完整的工程总承包项目管理团体，在工期、投资、质量、安全可控及风险分担考虑成熟的前提下实施招标。

实际上，DG市也吸取了相关经验，在水生态五期工程之后开展的几个类似大型截污管网项目都不再采用EPC模式，而采用传统施工总承包模式实施。

3.2优化合同条款，加强项目管理
水生态五期工程采用下浮率报价与财审部门批复的概算作为上限价的合同形式，EPC总承包单位为了使结算价接近概算价，不会主动优化方案，对工程进度和投资控制不利。

针对该问题，应完善相关合同条款，比如限定结算时管道每米平均单价，避免工程量减少了，而结算总价不减。

同时，建议在合同中明确合理分配优化设计利润，对方案优化节省的投资按一定比例奖励给总承包单位。

为了避免结算争议，对合同可能存在争议的条款进行优化，比如明确施工现场交付标准、承包范围、管材品牌的使用、土石方处理、工程变更等。

另外，可以考虑采用固定总价合同，总价合同也是目前EPC项目采用的主要合同形式。

工程实施过程中建设单位应加强合同管理，要求EPC总承包单位严格执行合同条款，履行合同和法定的义务。

自身具有项目管理能力的建设单位可以自行对总承包项目进行管理，自身能力不足的，建议委托专业项目管理公司进行管理，考虑引入第三方全过程咨询单位为业主提供投资估算、价值分析，项目实施中进行合同、进度和质量管理、成本控制、付款审定、工程索赔、信息管理、组织协调、决算审核等一体化服务。

3.3明晰各方职责，优化变更审批流程
应理顺PPP和EPC两个合同的关系，明晰各方职责，将两个合同分开办理变更。

对PPP合同，涉及到的审批方是项目公司、属地镇街政府、市指挥部、市政府，当这其中一方提出变更要求时，由于只有项目公司与EPC单位有合同关系，由项目公司与EPC单位对接，再由属地镇街政府提请市指挥部与市政府审批。

对EPC合同，涉及到的审批方是EPC总承包单位、监理单位、项目公司、项目公司母公司，当这其中一方提出变更申请时，由项目公司与属地镇街政府对接。

3.4总结经验教训，完善相关法规
DG市除水生态五期工程之外，采用EPC模式建设的截污管网项目还有近10个，且建设主体不同，采用的合同形式不同。

建议市层面有关部门组织相关参建单位、行政部门对EPC模式在DG市工程实践中遇到的问题开展专项总结，对存在的突出问题进行分析研究，并积累成功经验，相关部门制定相应规范及管理办法，助推形成行业规范、部门规章、有利于推动国家层面的立法。

3.5加强学习培训，提高各方管理水平
EPC模式下总承包单位的工作包含设计、施工、采购，有的EPC项目甚至包含可行性研究、初步设计等，甲方、EPC总承包单位、监理单位的工作范围和工作内容也需相应的扩展。

与传统施工总承包模式相比，工作内容增加，管理团队也需根据工作内容进行扩充。

为了更好的管理EPC项目，建议各方对EPC项目的管理人员进行专项培训，引进专业的项目管理人才，编制EPC项目管理大纲，包括人员构架、投资控制、管理流程、各项保障措施等，提升对EPC 项目合同管理和工程项目管理能力。

同时各方也应该加强对国家关于EPC工程总承包模式的最新政策以及相关文件收集、学习，掌握国家对EPC工程总承包的最新要求。

结束语
水生态五期工程采用EPC模式实施，对于引进大型施工企业，加快工程进度方面确实发挥了很大优势，设计、采购、施工一体化，也有利于明确工程质量责任主体，但对工程实施过程中出现的问题，应有针对性进行实践经验总结，并不断改进和创新，不断完善和提高EPC项目管理水平。

参考文献：
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