比较财政学

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比较财政学
朱俊立
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第一章 导言
一、比较财政学的时代要求
(一）20世纪90年代之前
社会主义计划经济体制下的财政与资本主义市场经济体比较制下的财政作比较。

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（二）20世纪90年代前后东西方几乎同时发生重大变化
苏联、东欧国家社会性质变化
西方传统的凯恩斯主义受到冲击，新公共管理运动兴起。

“再造政府”等
要求人们在新的分析框架中对财政制度进行比较。

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（三）比较财政学的新任务
20世纪90年代以来，我国进入社会主义市场经济建设阶段对不同市场经济模式下不同财政制度和运行方式进行比较。

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第二章 财政运行的经济体制背景比较
一、盎格鲁—撒克逊模式及其特征
以美国经济为代表
（一）突出强调市场机制在经济运行中的作用，政府对经济运行只能起到有限作用
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（二）在公平和效率的选择上，更推崇经济效率而相对忽视公平美国约40%的人口只拥有全部财产总量的5%。

平均每8个美国人就有一个生活在贫困中。

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（三）强调市场导向和消费者导向
货币投票
政府供给公共产品应借助市场机制，按照纳税人的需要来提供。

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（四）生产要素具有较高的流动性
移民社会，崇尚自由，人口流动
通过股票市场融资，资本的流动性也较强。

个人持股占主导地位。

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（五）私人企业地位突出，并拥有相当充分的决策经营权
美国拥有企业2000万余家，几乎全部是私人企业，只要合法经营、照章纳税，其他任何超市场力量都难以干预或介入它们的运营。

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（六）企业经营运营建立在资本市场主导的金融体制上，经营只强调股
东利益至上
股份制有限责任企业是主导力量，年销售额在100万美元以上的企业普遍采取这种形式，占企业数量的15%，占销售额的90%以上。

主要通过金融市场融资，资本来源于股东，“股东资本主义”。

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（七）雇佣劳动者享受相对有限的法定权益和社会福利
公司没有为雇员谋取利益的义务，与欧洲国家往往通过法规使
雇佣劳动者参与企业管理的做法不同，美国雇员参与企业决策
的机会甚少。

美国更强调个人对自己的命运负责。

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（八）社会的主流观点是个人主义
认为社会的主要目地是促进个人福利。

个人主义的基本元素：人的尊严、自主性、隐私、自我发展、抽象的个人。

核心价值：平等与自由。

自主性、隐私和自我发展则代表了自由的3个层面。

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（九）看待社会成员间关系的主导观念是机械论观念
机械论：大千世界是物质在自主运动。

社会机械论：社会是由单个社会成员的机械加总构成的。

国家是为了更好地实现个人目标才得以产生和存在的。

民众和政府之间是委托契约关系。

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二、莱茵模式及其特征
理解为以德国、荷兰（西欧）和瑞典等北欧国家为代表。

德国是突出代表。

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（一）在政府和市场的关系上，德国奉行的是社会市场经济的原则政府有所调节的市场经济，所追求的是一种在政府宏观调控下
所实现的综合目标：为了实现经济、市场、社会和公正之间的
调和。

为市场运行设计总框架、监管、熨平经济危机、社会保障
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（二）在竞争和垄断的关系上，较注重个人自由和社会公平稳定之间的
协调关系
强调维护个人自由免受强势团体特别是卡特尔及其利益团体等
的侵害。

《反对竞争限制法》：可以解散垄断组织，同意或反对兼并。

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（三）在效率和公平的选择上，较注重两大目标的适度平衡
德国更主张雇员和雇主的利益均衡。

力求在实现较高的收入水平和相对平衡的收益分配上实现适度的协调。

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（四）在所有制形式上，实现以私有制为主体、多种所有制形式并存的
制度
与美国私有经济“一统天下”形成鲜明对比。

国有经济以：经济基础设施、社会基础设施（社会事业）、军事工业为主。

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（五）在企业股权结构方面，实行银行主导的体制
德国企业的最大股东是银行，资本的流动性弱于美国。

美国股票市场是最终衡量公司业绩的核心指标。

美国家庭股票投资达20%，德国只有6%。

美国经济景气时45%的家庭收入来自股票。

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（六）在雇员的地位方面，德国的被雇佣者拥有一定直接参与企业决策
的权力和地位
提倡“同舟共济”和“长远利益”，在法律上给予了企业员工拥有直接参与劳资谈判的能力和权力。

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（七）有一套较为完善的维护劳工利益的社会保障制度
带来巨大的财务压力，改革的步伐在不断加快，寻求新的出路。

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（八）社会的主流观念是社会民主主义
相对较多地着眼于草根阶层利益，在追求经济利益的同时，倡
导社会平等的实现，是把社会主义添加在民主之上形成的。

民主主义：“多数人专政”；
个人主义：自由自主。

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（九）看待社会成员之间的关系更倾向于一种有机论观念
国家有自己的意志和追求，离开了国家的整体，不存在抽象的个人，个人是国家这个有机体的组成部分，“国家利益”高于个人利益。

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三、日本模式及其特征
行政导向市场经济模式或称社团市场经济
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（一）政府对经济的干预明显强烈
行政干预、经济计划、产业政策等一系列做法。

一个负责任的政府在不具有明确的合法权利的情况下，能够、而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动。

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（二）日本政府注重于企业竞争力的培育
贸易发展立国，注重企业竞争力。

发展技术，提高劳动生产率。

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（三）企业形态具有一定特点
虽然有反垄断法，但：
日本企业处于一种集团性的层级结构之下。

三菱、三井、住友、芙蓉、三合、第一劝银这“六大系列”各自拥有核心银行和综合商社
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营造职工对企业的“忠诚”意识和企业内部的“人和”观念。

企业三大支柱：
终身雇佣制、年功序列制和企业内工会。

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（四）法人持股比重相当高
法人资本主义，金融机构、工业企业法人、综合商社等相互渗
透，形成企业集体。

法人持股占60%以上。

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（五）消费具有较明显的节俭倾向
消费观念节俭、热衷追求企业的发展。

奉行农业保护政策、泡沫经济中房价的飞扬等原因而导致日本消费物价的高价。

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（六）以集团主义为主流观点
有关成员把所处的集团视为一个命运共同体。

这是日本文化的
突出特征。

超越集体的价值绝不会占统治地位。

缺少自我定位意识。

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（七）整个社会经济结构具有较明显的纵式结构特征
市场竞争的关系本来是一种横向展开的关系。

自上而下的从政
府到财团、从银行到企业、企业集团内不同企业从上而下的纵
向关系。

脱离了等级观念，日本社会便会无章可循。

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四、我国市场经济建设及其特点
2004年5月，美国高盛公司高级顾问舒雅·酷珀·雷默发表《北京共识》一文，一个新的概念正在世界范围内流行“中国模式”。

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（一）把经济发展摆在中心位置，积极追求发展质量不断提高
成为世界上经济发展最快的国家之一。

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（二）采用适应全球化时代要求的发展战略
经济上，制定适合本国国情的对外开放政策，趋利避害，与全
球化齐头并进；
外交上，以邻为善、稳固周边；
政治上，稳步推进适合国情的民主改革；
军事上，在进行国防现代化的同时，将大量原本投入到军事领域的宝贵资源转为民用，极大减轻了国家的负担。

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（三）坚持把国家的稳定放在首位，正确处理改革、发展与稳定的关系先稳定后发展，以发展促改革
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（四）坚持各项改革的循序渐进
1、中国的经济改革是从农业开始，逐步转入国有企业，建立股票市场，调整工资标准和股票市场。

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2、中国的许多改革举措都是采用了先试验后普及的顺序
例如对外开发：先点（4个特区），推广到沿海一线，最后推向全国（面）
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3、改革推进中的另一个循序渐进做法是在维持旧体制的同时不
断扩大新体制的适用范围。

“双轨制”
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4、处理政治改革和经济改革的关系
坚持经济改革先行，政治改革随后
得到美国等国的认可
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5、积极汲取他人经验，以促进经济发展推动体制改革
对外开放是一个资金和技术的引入过程，也是一个学习先进观念和管理制度的过程。

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（六）在推动市场导向经济改革的同时，保持政府对经济的积极介入，
保持强有力的政府调控
始终注意维持政府的强势地位，不断加强执政能力建设。

在政府权力的介入下，合一国之力兴建经济。

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（七）民族凝聚力发挥着重要的作用
中华民族凝聚力，中国各民族长期生活在统一的国家内而形成
的认同感。

是在历史长河中维系整个民族生存与发展的重大内在力量。

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第三章 财政体制比较
指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间，国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。

它是国家财政管理工作中的一项主要制度。

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一、美国财政体制
美国的财政体制与其行政体制相适应，分为联邦财政、州财政和地方财
政三级。

联邦财政占全部收入的60%，州和地方政府占40%。

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（一）在事权划分上，在不同层次政府所拥有的权能，都以法律形式作
了比较清晰的划分
1、联邦宪法规定联邦地位高于州，同时也规定联邦政府与地方政府之间并没有行政隶属关系。

联邦与州实行分权，联邦与州政府各按自己的权能分担不同的任务。

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2、联邦政府拥有的权力
主要包括征税、信贷、发行货币、管理对外贸易和州际贸易。

3、联邦和州共享的权力
征税、借贷、设立银行和公司、设立法庭、制订与实施法律、举办社会福利、为公共目的而征收财产税。

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4、州政府的权力
（1）拥有独立的立法司法和行政权力。

（2）除联邦政府拥有的权限外，剩下的权限是保留权力。

“凡宪法未授予合众国行使，而又不禁止各州行使的各种权力。

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保留权力：包括管理州内工商业，建立地方政府，保护健康、安全和道德，保护生命财产和维护秩序，批准宪法修正案，举行选举，改变州宪法和州政府等。

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5、地方政府的权力和职责
地方政府的权力是州赋予的。

地方政府的权能各州差异很大。

（1）县
传统：司法管理、公共安全、组织选举、新增：固态垃圾处理、公共卫生、图书馆、技术和社区学院、环境保护。

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（2）自治市
是根据州授予的特许状或按“自主自治”方式运作的行政自治
体。

大多数州都制定了通行的自治市特许状。

自主自治按自己所定的宪章行使权力，自治程度远高于按特许状运作的自治市。

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（3）镇
镇最早是县政府的分支，主要负责道路维修。

现在发挥完整的
政府职责。

治安、消防、垃圾收集、城区规划、土地使用、文化娱乐甚至是经济发展。

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（4）州还设立学区和特区
学区的管辖范围既可以和县、市等行政区重叠，也可以不重叠。

州政府把公立学校的大部分实际管辖权限委托给地方学区。

地方学区是美国教育系统的支柱。

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特区：为了协调解决一些县市本身无法解决的问题。

两个基本原因：一是州政府限制地方负债，建立特区以便发行公债，资助大型基本项目；二是有些问题涉及几个地方政府。

约49.6%的人生活在人口不到1万的小城、小镇、或农村地区，任何一个美国人至少是两个联邦以下政府的居民。

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（二）在财权划分上，按彻底的分税制原则安排税权的配置
三级政府实行彻底的分税制，各自有自身的税收安排。

三级政府均拥有各自独立的税收权，按自身的需要决定本级税收的征收，做出本身税收支出的安排。

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联邦政府的税收体系以个人所得税、公司所得税和高薪税（社
会保险税）三大直接税为主体税种。

州政府的税收体系以营业税、销售税为主体税种。

地方政府以财产税为主体税种。

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（三）转移支付制度在协调各级政府关系上发挥着较为明显的作用
1、美国的转移支付是自上而下的纵向转移支付
联邦对州与地方的拨款，州对地方的补助。

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2、专项转移支付
指上级政府按照特定的目的将本级财政资金用于支持下级政府
完成特定项目的补助形式。

联邦政府补助的重点是社会保障，州对地方的补助突出于教育。

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3、一般补助：
与专项补助相比，比重明显小。

联邦对州较少有一般补助；州对地方较多有一般补助。

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4、打包补助
用途界定较为宽泛的拨款，介于一般补助和专项补助之间。

在新公共管理和地方自治不断发展的背景下，越来越多的专项补助被整合为打包补助。

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（三）美国财政体制的突出特点
1、州和联邦的权能划分关系一直处于不断磨合、博弈之中
（1）建国以后，联邦政府权限不断扩大对州的影响不断加强。

（2）70年代末期以来新公共管理运动兴起，逐渐把权力还给州。

标志性事件：1996年解散了州际商业委员会
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2、美国联邦政府权能的变化幅度问题
（1）美国的国家结构中联邦政府更加离不开州政府的支持
联邦体系的形成是先有州府后有联邦，合众国是由州缔约产生的。

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（2）美国的政府设置中一直遵循着两项基本原则：
国家结构的联邦主义和政权架构的分权制衡。

在美国，限制政府的过度扩张。

既没有把整个国家全权交给联邦政府，也没有交给任何组成部门。

联邦权力的划分，行政、国会和联邦司法部门都同样未被赋予绝对权力。

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（3）美国的主流价值观是个人主义
美国《人权法案》规定联邦政府在行使自己的权力时，必须时
时考虑到对个人自由的维护。

政府权力过分扩张，以致危害了民众的利益，民众会强烈抵制。

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3、地方自治的变化问题
地方社区居民可以制订起到宪法作用的自治纲领，但不得冒犯州宪法或州法律的纲领。

新公共管理运动的推动，“邻里分权”发展，如某市向邻市购买图书馆的使用权。

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二、德国财政体制
德国是联邦制国家，除中央政府外，有16个州。

行政构架为联
邦、州、县三级。

德国的财政体制与行政构架相适应，分为联
邦、州、县三级。

联邦和州的权能主要通过《基本法》来明确。

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（一）在事权划分上，对各级政府的权能做出了明确划分
1、联邦政府的事权
行政财政管理事务、国防、外交、海关、全国性的铁路水路航
空交通、邮电通讯事业、重大的科学研究发展计划、跨区域经
济开发以及涉及医疗、失业、养老及福利补助在内的社会保障
方面的部分开支。

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强调：德国的混合经济成分远高于美国
德国的铁路、邮政通讯均为联邦国有。

公路分为联邦、州、县三级所有；城市基础设施部门、电视广播等大众传播部门绝大部分为联邦或州所有。

其产品和服务的价格也由政府统一制定。

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2、州政府的事权
州不是隶属于中央的下级行政机构，而是本身具有国家权力的政体。

在与基本法的原则和精神相一致的前提下，各州拥有制定本州的宪法和法律的权力。

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州政府的事权：
（1）州级的行政财政管理、司法治安、教育和社会事业、医疗
卫生、社会救济、环境保护等。

例如：各州学校的教学大纲、教学计划和教育内容都各不相
同。

（2）按照高效率和低成本的原则，经过立法机构批准，联邦公路建设、航运、能源开发与利用等方面的职责也可以交由州政府行使。

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3、地方政府的事权
保证县、城市和乡镇的地方自治。

（1）向当地居民提供区域性特征极强的地方公共产品和公共服
务：
地方道路建设、水电煤气供应、废水处理等地方基础设施建设和管理；幻灯片29
学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池在内的地
方文化教育卫生事业。

社会救济、地方治安，城市发展规划等。

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（2）地方政府的自治事务区分为“自主办事项”和“委托办事
项”
自治事项中减去“委托办事项”就是“自主办事项”。

目的：
给地方政府留下较多余地。

“委托办事项”：地方政府按法律规定有义务办，但上级政府的约束力是较为有限的，保留有效的监督权。

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（二）在财权划分上，实行以共享税为主的分税制
1、联邦德国税收占财政收入的85%
大额税种主要有5个：工资税、固定所得税、非固定所得税、公司所得税和增值税。

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2、德国共享税的特点：
一是：实行统一征收。

二是：个人所得税和公司所得税的分成比例由《基本法》明文
规定。

个人所得税：联邦政府占42.5%，州政府占42.5%，地方政府占
15%。

公司所得税的分配比例是联邦和州各为50%。

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3、专享税占政府总收入的仅约25%
联邦专享税：需要全国统一征收的—消费税、关税、资本转移
税等。

地方专享税：不动产税、娱乐税等
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4、德国的税收立法和征管权高度集中统一
只有联邦和州政府拥有制定税法的权力。

资源充裕的税种都属于联邦政府共享税和专享税，所以德国绝大多数税法事实上都是由联邦制定的。

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5、德国的税收征管机构是财政部门
联邦政府的财政总局和州财政局都设有税收管理机构。

德国的财政管理体制既是一种分权程度较低（与美国相比）的体制，又是一种财税合一的体制，将税收征管置于财政部门的管辖之下。

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（三）政府通过纵向、横向转移支付实现平衡
1、纵向转移支付
（1）第一个层次：联邦政府对州的转移支付
一是增值税共享：对财力特别薄弱、收支矛盾较为突出的省。

二是提供专项拨款：完成联邦和州共同的任务；对州和地方的重要投资项目。

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（2）第二个层次：州对所属地方政府转移支付
没有统一规定，各州做法有较大差异
一是州对地方的一般性转移支付，占70%。

二是州对地方的专项转移支付，占30%。

公路、医院、环保。

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2、横向转移支付
（1）州与州的横向转移支付：是以各个州的税收能力为基础计
算的。

计算结果需要联邦参议院的同意。

财政能力超额的州捐赠给贫困州。

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（2）州内平级地方政府之间的横向转移支付
做法和州际间类似，但只有在部分地方推行，比重不大。

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（四）德国财政体制的突出特点
1、在财政运行中，各级政府保有各自相对的独立性
（1）各级政府拥有相对独立的自主权
第一、除外交、国防、货币、金融等，其他方面均属于各州。

第二、州以下的地方政府也有权在宪法的范围内，对地方一切事务独立自主的作出决定。

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（2）在联邦有关财政问题的决策中，各州拥有较充分的表达意
愿的权利
例如联邦总理每年必须数次邀集各州政府的总理，商讨国内重大的政治、经济、财政和社会问题，并在制定全国政策时尽可能听取各州的意见，与各州的意见协调一致。

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（3）在财政收支安排中，各自负责本级财政收支的平衡
由《基本法》规定：联邦及州各负担执行任务所发生的费用。

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（4）德国各级政府在履行特定职责时发生的费用，基本按
照“负担分配原则”进行分摊。

例如，由州政府执行联邦政府委托的事务时，由联邦政府负担费用。

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2、在德国联邦制下，长期存在的，是联邦政府对财政权力的较
有力掌控
（1）在财政上，联邦和州保持着一种特殊的组织机构关联关
系。

德国有16个财政总局，接受联邦和州的双重领导，财政总局局长兼有双重身份，既是联邦政府官员又是州政府官员，各支付工资的50%。

总局下设两个分局，分管联邦和州的财政事务。

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（2）联邦对竞争性立法权和框架立法权的行使
竞争性立法：如果没有相应的联邦法律，则由州政府制定，但一但联邦政府作出规定，州政府就不得再对有关事权做出规定。

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框架立法权：联邦能够制定框架性的法律，具体的规定由州制
定。

在过去的十几年里。

联邦频繁行使竞争性立法权，由于联邦法律优先于州法，这就使得联邦取得了很多原来属于州的立法权力。

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（3）法律规定了州负有服从大局的义务。

在保持联邦和州财政相互独立的同时，必须满足总体经济的均
衡要求。

联邦参议院可以提出对州财政预算、中长期财政计划等普遍适用的基本原则。

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（4）联邦对混合出资制度的利用
对于州政府，为维护其自主性，会较倾向于拒绝联邦政府的财政支持，但对于州的民众而言，更愿意接受资助，基于选民的这种倾向，州政府只好接受联邦的财政支持。

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（5）“共同任务”给联邦提供的方便在一定条件下，联邦高校
建设、区域性经济结构、农业结构、海岸保护、教育计划和资
助研究方面联邦政府得以协助各州。

这导致联邦政府插手传统上的州事务。

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3、财政体制中的横向平衡制度
在法律框架下规定“富裕州”向“贫穷州”转让部分财政收入
的财政平衡制度。

目的：各州得到的公共服务大体相同。

落后的东德得以与西德平衡。

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三、日本财政体制
日本是地方自治型的单一制国家。

地方政府与中央政府实行一定程度的分权，它们在处理本地区事务中应享有较高的自治权，其活动范围、活动能量均应比中央集权型单一制国家中的地方政府要大些。

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日本明治维新以来是个中央集权的国家，二战战败后，美国主
导了日本地方自治改革：
1949年开始：道奇路线、夏普劝告、神户劝告。

本来美国主导下的地方自治还要进一步发展，但是由于朝鲜半岛战争的爆发，
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美国迅速调整了对日政策，把日本作为远东地区重要战略伙伴
加以培养，作为“优惠”日本中央政府原有的权能得以保留，
从而形成了日本强大中央权能下的地方自治型这种单一模式
日本的政府基本分为三级：中央政府、都道府县政府和市町村政府。

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由于日本号称实行地方自治制度，都道府县政府和市町村政府这两级地方政府在日本宪法中被统称为“地方公共团体”。

都道府县、市町村这两个层次的共同体共同构成所谓的“普通地方公共团体”。

都道府县是包括市町村在内，对市町村起补充、支援作用及发挥跨市町村界限的广域政府功能的自治本体；市町村则被称为“基础地方公共团体”。

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日本全国共划分一都（东京都）、一道（北海道）、二府（大阪府、京都府）、四十三县，总计47个“广域地方公共团体”，下辖739个市、1317个町、339个村，总计2395个“基础地方公共团体”。