黄南藏族自治州人民政府办公室关于印发黄南州“十四五”自然资源保护和利用规划的通知

黄南藏族自治州人民政府办公室关于印发黄南州“十四五”自然资源保护和利用规划的通知
文章属性
•【制定机关】黄南藏族自治州人民政府办公室
•【公布日期】2022.06.10
•【字号】黄政办〔2022〕32号
•【施行日期】2022.06.10
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】环境保护综合规定
正文
黄南藏族自治州人民政府办公室关于印发黄南州“十四五”
自然资源保护和利用规划的通知
同仁市、各县人民政府，州政府各委、办、局：
《黄南州“十四五”自然资源保护和利用规划》已经州十六届人民政府第6次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

黄南藏族自治州人民政府办公室
2022年6月10日黄南州“十四五”自然资源保护和利用规划
一、“十三五”时期主要成绩
“十三五”期间，全州自然资源系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，坚决贯彻党中央、国务院和省委、省政府以及州委、州政府决策部署，积极构建保护资源和保障发展新机制，努力开启“两个统一行使”和生态保护新征程，圆满完成“十三五”规划目标任务。

（一）落实最严格的耕地保护制度
坚持最严格的耕地保护制度，严格落实耕地保护责任目标。

州委、州政府出台
了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，将耕地保护执行情况纳入地方各级政府目标责任考核体系。

《黄南藏族自治州土地利用总体规划（2006—2020年）》（2016年修订版），至规划期末全州耕地保有量不低于19700公顷、永久基本农田保护面积不低于15760公顷的保护任务。

全州耕地面积和永久基本农田保护面积分别达到19861.61公顷和15837.79公顷，增加1711.81公顷和77.79公顷，超额完成保护任务。

编制完成《黄南藏族自治州土地整治规划（2016—2020年）》，划定永久基本农田储备区900公顷，耕地和永久基本农田保护考核指标得到全面落实，我州于2017-2019年连续三年在全省耕地保护责任目标考核中获得优秀等次，受到省政府表彰，累计奖励我州新增建设用地年度计划指标200公顷。

完成补充耕地面积338.05公顷，不仅增加了耕地面积，同时耕地质量等级提高0.3等，为全州粮食安全提供了重要保障。

（二）规划引领严控建设用地规模
全州城区发展方向与“两规”基本符合，黄南州各市县“土规”划定的允许建设区面积为7103.96公顷，有条件建设区面积为4337.16公顷。

根据“城规”成果，黄南州四市县中心城区建设用地总面积为3044.46公顷，规划期内新增建设用地规模控制在1364.74公顷以内，新增建设占用耕地规模控制在294.00公顷以内，与上级下达指标保持一致，有效保障了全州交通、能源、水利、城镇基础设施建设及易地扶贫搬迁安置等民生工程用地。

用好用活城乡建设用地增减挂钩政策，三年连续争取跨省域增减挂钩指标3930亩，累计争取到资金12.63亿元。

（三）自然资源管理基础进一步夯实
完成第三次全国国土调查工作，全州一市三县第三次全国国土调查数据成果均已通过国家验收并报请省三调办对我州主要数据进行审核，其中：农用地1768211.61公顷，建设用地10831.71公顷，未利用地43624.12公顷，数据成果
已共享应用于国土空间规划编制、国有自然资源资产专项报告等工作中。

完成年度全国国土变更调查内、外业数据的核查，完成同仁、尖扎2019年度增减挂钩项目拆旧复垦区现状变更，动态掌握了年度土地利用变化情况，全面查清了全州土地利用状况。

五年来共实施大中型水库移民安置各类项目38项，累计投入资金1.16亿元，发放后期扶持直补资金0.13亿元，库区和移民安置基础设施条件持续改善，产业发展稳步推进。

（四）自然资源改革取得重要进展
深化自然资源机构改革。

根据党中央、国务院关于党和国家机构改革的总体部署，经州委、州政府批准，黄南州自然资源局于2019年组建，肩负着“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，实现了从土地、矿产资源单一要素管理向自然资源全要素管理的转变。

全面完成州、县（市）不动产登记职责机构整合。

自然资源统一确权登记工作启动，州、县（市）两级均已编制完成自然资源统一确权登记工作方案。

改革试点工作有序推进，我州被确定为全省唯一的自然资源资产清查第二批全域试点地区，完成清查基础资料的搜集、数据清晰处理和自然资源实物量调查及数据核查工作。

全民所有自然资源资产所有权委托代理试点工作进展顺利，完成黄南州试点实施方案和州政府代理履行所有者职责的自然资源清单编报任务。

认真完成向州人大常委会报告自然资源管理情况各项准备工作，为自然资源产权制度改革奠定了扎实基础，我州成为全省自然资源产权改革领域的“排头兵”和“先行者”。

率先在全省建成尖扎县“互联网+不动产登记”信息平台，不动产一般登记时限压缩至5个工作日内，抵押和注销登记实现随到随办。

推进国土空间规划编制工作。

成立了州国土空间规划编制工作领导小组和领导
小组办公室，建立了州国土空间规划工作联席会议制度，全面推进州、县（市）国土空间规划编制，州级国土空间总体规划形成初步成果。

初步构建起“三级三类”的国土空间规划体系。

（五）积极推进生态修复整治工作
实施同仁县瓜什则采砂、尖扎县河东团结林采石、泽库县麦秀镇多隆村采砂和河南县县城北侧废弃采石等4处2020年黄河流域历史遗留矿山生态环境修复治理项目，并通过县级自查、州级初验和省级终验。

完成青海省黄南州同仁市隆务河流域山水林田湖草生态保护修复项目申报工作。

完成全州历史遗留矿山核查工作，确定全州历史遗留矿山25处，为完善我州矿山生态修复政策、安排部署矿山生态修复工程提供了基础支撑。

有序推进矿山地质环境保护和治理恢复，全面加强州域内的矿产资源勘查开发秩序，积极推进全省历史遗留矿山恢复治理，完成废弃矿山恢复治理面积600亩。

对中央生态环保督察反馈意见指出的相关问题全部进行整改。

推进土地整治和地质灾害防治工作。

编制《青海省黄南州土地整治规划（2016—2020年）》，通过城乡建设用地增减挂钩和高标准农田建设项目，增加农用地4530亩，实施同仁县保安镇奴合加等四村土地开发（占补平衡）项目等8个占补平衡项目，新增耕地面积338.05公顷。

实施高标准农田整治项目9个，建设规模5127公顷，总投资1.05亿元，全面完成“十三五”期间高标准农田整治项目建设任务。

将地质灾害避让搬迁工作与城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂工作有机结合，为推进深度贫困地区地质灾害避让搬迁提供了资金支持。

完成全州地质灾害隐患点的全面排查，争取地质灾害防治资金0.58亿元，实施了地质灾害专业监测示范、重大地质灾害隐患治理、地质灾害避险移民搬迁、1:10000重点城镇地质灾害调查等防治项目，编制完成“十四五”全州地质灾害防治规划和隆务西山综合治理可行性研究报告。

地质灾害搬迁531户，扶贫搬迁5236户，搬出地均已复垦
为农用地。

加强地质灾害防治力度，建立完善预警监测体系，不断强化“人防+技防”预警监测水平，做好预警预测，推进全州地质灾害综合风险普查工作，按时完成普查成果的数据汇交工作，有效保障人民群众生命财产安全。

（六）认真履行自然资源管护职责
坚持规划引领，优化全州矿山布局，规范砂石资源开发利用秩序，全面巩固砂石资源整合优化成果，加大绿色矿山建设力度，全力保障全州重点项目和城镇化建设砂石供应，全面规范砂石资源开发利用秩序。

继续配合做好我州清洁能源矿产的调查评价工作，推动优势资源开发利用。

全面建设绿色矿山，强力推进矿山环境整治责任落实。

持续推进矿泉水资源勘查项目和地下热水资源勘查项目，目前尖扎县古浪堤村饮用矿泉水资源勘查项目和同仁盆地地下热水资源勘查项目已全面完成。

进一步整合优化采矿权，全州砂石矿采矿权控制在19个以内。

积极稳步推进绿色矿山建设进程，完成年度绿色矿山建设任务。

落实自然资源保护“严起来”的总要求，采取“零容忍”的态度，积极预防和查处各类自然资源违法、违规行为，五年中共查处自然资源土地违法案件347宗，矿产违法案件11宗。

深入推进扫黑除恶斗争，完成“大棚房”和违建别墅清查整治任务，持续强力推进国家督察、巡察、审计反馈问题整改和“回头看”等工作，有力维护了自然资源管理秩序。

（七）全面从严治党强化队伍建设
深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育活动成果，把廉政建设责任和压力传导至自然资源系统的各级各层面，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”。

全面完成自然资源部门机构改革任务，实现职责全面理顺、机构有效重构、干部充分融合、工作高效运转目标，实现了从土地、矿产资源单一要素管理向自然资源全要素管理的转变。

强化意识形态责任，认真贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，坚持“一岗
双责”，进一步压实党建和党风廉政建设主体责任，围绕重点领域、关键环节，健全完善有效管控、务实管用的制度体系，切实做到了用制度管人、管事、管权。

深入整治“四风”问题，打造了一支政治素质高、业务能力强、作风建设过硬的自然资源干部队伍。

二、“十四五”时期面临的发展形势
（一）存在问题
1. 耕地保护任重道远。

黄南州宜耕后备土地资源非常短缺。

随着工业化和城镇化进程加快，用地需求量急剧增加，土地资源尤其是耕地保护和建设占用矛盾更加突出，永久基本农田保护和粮食生产安全保障面临一定程度考验，建设项目占用耕地对于占优补优的压力巨大。

2. 土地集约利用水平不高。

2020年末，黄南州单位GDP建设用地消耗125.59公顷/亿元；人均城镇工矿建设用地19
3.44平方米，远高于全国平均水平150.79平方米；农村集体建设用地利用率不高，农村居民点缺乏有效管理、占地规模大，工业项目投资强度不够，土地产出率不高。

迫切需要转变发展方式，全面提高资源利用效率。

3. 执法督察存在薄弱环节。

“长牙齿”的工作机制尚未形成，向基层延伸不够，还需要提高一查到底、敢于亮剑的工作能力和水平。

面对中央提出坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的重大要求，执法督察能力面临着更进一步的考验。

4. 管理思维仍保留传统模式。

部分人员思维尚未完全适应改革和发展要求，对自然资源系统性、全要素管理的认知还不全面。

（二）发展形势
坚持新发展理念、把握新发展阶段、构建新发展格局要求我州自然资源工作必须在更高水平、更高标准、更高站位上，全力服务高质量发展。

必须进一步深化
“三个最大”省情认识，衔接全省“八个新高地”的建设，重塑好青海价值，履行好青海责任。

必须深化改革、完善体制机制，提升推动自然资源工作的整体性和协调性，更好地发挥生态文明建设生力军作用，努力使自然资源部门成为地球的“卫士”、资源的“尖兵”和发展的“绿叶”。

1. 土地利用迎来重大改革。

新增土地资源投放“紧约束”，落实土地要素跟着项目走的原则，严控城市新增建设用地规模。

要求提高资源配置效率，坚持节约集约用地，建设用地从增量扩张转向盘活存量与做优增量并举，扩大优质资源供给，提高土地资源配置效率，提升土地利用绩效，从规模驱动阶段逐步向效率驱动转变，进一步优化土地供应结构。

2. 耕地用途管制逐步严格。

“十四五”期间，要严格落实国家发布的坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，禁止违规占用耕地植树造绿、挖湖造景，占用永久基本农田发展林果业，工商资本大规模流转耕地改变用途造成耕作层破坏，违法违规建设占用耕地等问题，保证耕地保护红线不受冲击。

3. 生态保护与修复需求增加。

全球气候变化进一步加剧生态安全危机爆发风险，随着综合国力持续增强，可用于生态修复的财力物力日益增多，公众对生态环境要求越来越高，参与治理的意愿进一步增强，统一行使所有国土空间生态保护修复职责的迅速落位，人口增量渐少和区域分布的结构性变化，以及新型城镇化加快推进等，为加强生态修复提供了有利契机。

4. “放管服”改革向纵深推进。

新一轮党和国家机构改革后，加快实现国土空间规划“多规合一”“多审合一、多证合一”“多测合一、多验合一”等一系列改革举措，大大简化了审批环节和申报材料，审批效率进一步提升。

要求地方自然资源管理部门切实履行部门职责，强化责任意识，提高服务效能，努力构建自然资源部门科学、便捷、高效的行政审批和服务体系。

对黄南州来说，“十四五”自然资源保护和利用规划是破解黄南州发展不平衡
不充分问题的重大规划，是推动高质量发展的重要举措。

自然资源管理正在不断更新，改革步伐加速前进，新旧问题交接不断，这要求黄南州自然资源工作找准定位，明确方向，聚焦重点，以更高的要求、更严的标准、更大的力度，推动思想、作风、能力走进新时代，在攻坚克难中奋力前行，以新担当新作为开创黄南州自然资源工作新局面。

三、自然资源保护和利用总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行习近平生态文明思想和关于自然资源管理的重要论述，坚决贯彻习总书记来青海考察时提出的“三个最大”省情定位、“四个扎扎实实”重大要求和“四地两体系”建设目标等重要指示批示，全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，积极服务和深度融入新发展格局，聚焦“两统一”核心职责，紧紧围绕全面建设“山水黄南”、高质量推进“三区”建设，打造共同富裕的黄南样板的总体布局，全面提升自然资源监管、服务、支撑、保障能力，加快构建自然资源安全保障体系、自然资源资产产权制度体系、国土空间规划和用途管制体系、国土空间生态保护修复体系，推进自然资源治理体系和治理能力现代化。

（二）基本原则
——坚持高质量发展为主线。

贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，牢固树立节约集约循环利用资源观，全面落实生态优先战略，健全自然资源高效利用制度，强化规划单元管控，实现精细化和一体化管理，转变利用方式、提升利用效率，降低资源消耗强度，提高自然资源利用质量和效益，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

——坚持目标和问题相统一。

坚持系统观念和全州“一盘棋”思想，自觉把自然资源工作目标与全州经济社会发展总目标主动对接、对标对表，及时发现问题、
科学分析问题、着力解决问题，把目标愿景转化为具体行动，增强部门目标、区域目标与全州发展总目标的匹配度和契合度。

——坚持全面和重点相结合。

发挥国土空间总体规划的引领作用，强化规划的约束传导，将自然资源放在黄南州乃至青海省经济社会发展全过程中统一谋划，把握难得的政策机遇，对薄弱环节和滞后领域开展集中攻关，重点解决制约发展的突出问题。

——坚持保护和利用相结合。

守牢耕地保护红线和生态控制线，严格永久基本农田占用审查，健全永久基本农田保护制度。

加强自然资源整体保护和修复力度，不断优化自然资源开发利用格局，做好土地储备及供应，突出抓好重要区域、重点项目用地保障工作，夯实自然资源管理基础，在开发中保护，在保护中开发，保障资源合理需求，支撑全州经济社会健康可持续发展。

（三）总体目标
围绕我州经济社会发展总体目标和生态文明建设重大部署，“十四五”时期自然资源工作的主要目标包括：
——严守耕地保护红线。

守住耕地保护红线，“非农化”“非粮化”问题得到严格控制。

到2025年，全州适宜稳定利用的耕地面积不低于省级要求。

——提升保障高质量发展的能力。

聚焦经济社会发展，将资源优先用于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化以及民生工程等重大项目和重点领域。

绿色勘查全域推进，勘查作业对生态环境影响明显降低。

信息化水平进一步提高，自然资源科技服务能力显著增强。

——优化国土空间开发保护格局。

以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度基本形成。

全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制。

积极融入和落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略。

永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线全面划定落实，农牧业生产格
局、生态保护格局、城镇化格局进一步优化。

构建“一屏一核、两带两区”的国土空间开发保护总体格局。

——所有者权益得到有效保障。

自然资源调查监测体系基本健全，重点区域自然资源统一确权登记全面完成。

全民所有自然资源资产清查统计、评估核算、委托代理、资产规划使用、资产配置、收益管理、考核监督、资产报告制度基本建立，自然资源资产有偿使用制度更加完善。

到2025年，全民所有自然资源资产家底全部摸清，产权主体全面落实，资源保护更加有力，资产配置更加高效，资产监管体系更加健全。

——提高节约集约资源利用水平。

坚持严控增量、盘活存量，有效控制自然资源利用总量和开发强度。

“十四五”期间，新增建设用地规模控制不超过省级下达的规模。

“增减挂钩”和“增存挂钩”机制进一步落实，城镇低效用地再开发和土地综合整治水平进一步提高，存量建设用地供给和利用比例明显提升。

新建矿山全部达到绿色矿山标准。

——重点领域改革成果得到巩固提升。

政务服务标准化、规范化、便利化，政务公开水平进一步提高，自然资源领域政府权责清单制度全面施行。

土地管理制度改革成果进一步扩大。

不动产统一登记全面实施。

资源有偿使用制度改革进一步深化，矿业权竞争性出让机制进一步完善，自然资源资产产权制度不断健全，资源市场化配置程度明显提高，统一开放、竞争有序、制度完备的土地市场体系基本建立。

（四）主要指标
四、优化国土空间布局推进高质量发展
（一）健全国土空间规划体系
1. 高标准完成国土空间规划编制
高标准编制完成州级、县（市）级和乡（镇）级国土空间总体规划。

全力推进
黄南州涉及空间专项规划的编制工作，确保专项规划与总体规划同步编制、相互协同。

开展总体城市设计，落实规划体检，强化空间形态建设引导，构建蓝绿交织、水城共融、集约紧凑的城市布局。

2. 健全国土空间规划法规技术体系
配合国家相关部门完成相关国家标准和行业标准的制修订工作。

适时出台黄南州地方法规规章，开展地方标准化体系建设，进一步明确黄南州国土空间规划编制审批体系。

研究制定黄南州国土空间规划管理技术规定，开展相关技术指南或编制规程研究，统筹引导各级国土空间规划编制及相关重点内容编制工作。

分层级研究不同区域的控规新编、修编、修改等技术标准和规程，引导建立国土空间详细规划体系。

研究制定黄南州重点地区城市设计编制规程，规范重点地区城市设计编制内容和要求。

3. 建立国土空间规划实施监督体系
强化规划“钢性”和“刚性”，依托国土空间基础信息平台，对各类管控边界、约束性指标等进行监督检查，将国土空间规划执行情况纳入自然资源督察内容。

健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划“一年一体检，五年一评估”实施监测机制。

结合经济社会发展实际和规划定期评估结果对国土空间规划进行动态调整完善，对违反规划管控要求的行为进行及时预警和依法处理。

（二）优化国土空间总体格局
科学划定“三区三线”。

在黄南州资源环境承载力和国土空间适宜性评价（“双评价”）的基础上，科学划定“三区三线”，“三区”为农牧空间、生态空间和城镇空间，其中农牧空间包括包含耕地、永久基本农田、园地、草原、畜牧与渔业养殖等农牧空间，以及农村居民点等生活空间，划定面积6824.90平方公里；生态空间包括了全部的自然保护地、国有林场、重要水源地和生态敏感脆弱地带等，划定面积11341.98平方公里；城镇空间包括城镇建设空间、工矿建设空间以
及部分乡级政府驻地的开发建设空间，划定面积59.79平方公里。

“三线”为永久基本农田保护、生态保护红线和城镇开发边界，其中永久基本农田控制在15838公顷内，生态保护红线控制在6484.55平方公里内。

城镇开发边界包括城镇现状建成区、优化发展区，2025年城镇开发边界划定总面积为4260.03公顷，其中城镇集中建设区为3165.40公顷，城镇弹性发展区为415.33公顷，特别用途区为679.31公顷。

2035年城镇开发边界划定总面积为4455.30公顷，其中城镇集中建设区为3344.91公顷，城镇弹性发展区为431.08公顷，特别用途区为679.31公顷。

在落实省级规划的基础上优化黄南州国土空间总体格局，省级国土空间规划将黄南州划分为农牧产品主产区、重点生态功能区和城市化发展区。

其中，农牧产品主产区主要分布在同仁市中北部、尖扎县、泽库县西部，是全州农牧业发展的重要地区。

重点生态功能区包括生态保护区和生态协调区，主要分布在三江源草原草甸湿地国家生态安全屏障和河源生态保护修复区，以水源涵养与生物多样性维护功能为主。

城市化发展区主要为州政府、各市县政府所在地的乡镇，辐射带动整体区域发展。

在《青海省国土空间规划》（2021—2035年）中落实主体功能区的基础上，优化全州主体功能区，构建国土空间总体格局。

全州划分为农牧产品主产区、重点生态功能区和城市化发展区。

其中，农牧产品主产区主要分布在同仁市中北部、尖扎县、泽库县西部，包括高原农牧、冷水养殖、蔬菜种植等，是全州农牧业发展的重要地区，以生态畜牧，有机草产业、中藏药种植、特色农产品种植、水产养殖等为主；重点生态功能区包括生态保护区和生态协调区，生态保护区主要分布在坎布拉国家级地质自然公园、同仁市兰采省级森林自然公园等地区，以水源涵养与生物多样性维护功能为主；生态协调区分布在河南县优干宁镇、宁木特镇、赛尔龙乡、柯生乡、托叶玛乡地区，需统筹协调好生态保护与农牧生产发展的关系；城市化发。