如何塑造良好的城管执法形象

如何塑造良好的城管执法形象
2013年08月08日09:08
来源：凤凰网宁波站综合作者：邵增金岩
如何塑造良好的城管执法形象
——浅谈行政管理如何实现公平正义
博文提要：
行政管理必须依法行政、科学管理，实现社会的公平正义。

随着城市化进程加快，城市管理成为行政管理重要的执法内容和实务运作。

在实践中，城管队伍的执法形象是颇受诟病的。

一方面，这支队伍的构成是多个部门的综合，执法依据是与能够运用国家强制力保证实施的“硬法”不同的“软法”，强制力不足但自由裁量权过大；另一方面，由于执法定位的先天缺陷，在具体执法过程中存在错位现象，实现社会公平正义和塑造城管队伍形象方面，存在许多值得探讨的理论和实践课题。

作者只是从塑造良好的城管队伍执法形象的视角作出自己的价值研判，并就行政管理如何实现公平正义发表一些浅见。

近年来，各地加快推进城市化的进程，城市面貌发生了前所未有的变化。

一些原来处于城市边缘的城郊村、城中村，从城乡结合部变成了城市的一部分，城市管理的难度随之增大，城市的管理的紧迫性超过了城市建设。

一、城管执法的存在缺陷
城市管理成为行政管理重要的执法内容和实务运作，各地都组建了城管执法队伍。

城管执法的目的是强化城市管理、维护城市秩序、提升城市文明，但不少城市的城管执法实际效果却并不理想，不但未能通过依法管理消除城市乱象、促进城市和谐，反而事与愿违平添矛盾冲突、损害城市形象，程度不同地存在城市管理难题和队伍形象问题。

深究原因，主要有以下四个方面——
1、队伍构成的先天缺陷
城管队伍是根据管理内容组建的，决定了它的构成是多个部门的综合或联合执法体，具体到执法人员个体，他们有天然的原部门、单位的依赖心理和派驻行为。

这样的队伍组构存在着诸多先天缺陷，比如由于专业素质的缺乏而造成的管理错位和纠错粗暴；滥用有效的手段而引起被执法对象的抵制甚至抗力；在形成城管执法强势的同时，在社会上形成“大盖帽”欺负“戴草帽”等扭曲形象。

2、“软法”治理的权威不足
老百姓认为，对我执法先要认定我犯法，一些城管执法人员认为，我代表国家管理城市就要执法必严，把纠错也做成执法。

城管实践中，与强制性的“硬法”相比，实际上，描述法律事实或者具有宣示性、号召性、指导性、奖惩性、协商性、鼓励性的条款，其逻辑结构不够完整，无法依赖国家强制力保证实施的“软法”则占了更多。

治理权威不足，逼出两个结果：
一是顽症难治理，乱象难规范；二是用“硬运作”来完成“硬任务”，比如整治乱设摊，形成城管与商贩“躲猫猫”、“打游击”的现象，城管只得经常进行集中整治。

3、“自由裁量权”的应用不当
在近年发生的相关城管的负面新闻中，滥用权力的事实屡屡被曝光。

除了“软法”治理的先天缺陷、城管人员的个体素质不高、被执法对象的极端性行为，其中，由于自由裁量权的应用不当，导致显失公平正义，激化城管执法矛盾是不容忽视的。

分析原因主要是偏面强调执法的实效性而导致简单化、粗暴化，对人对事由执法的个体临场领事自由裁量，缺乏执法规范和文明执法。

4、“以人为本”的认识错位
城郊村、城中村的农民和外地民工大量涌入城市，给城市管理带来许多难题。

实事求是地说，我们的城管执法人员在“以人为本”这方面存在认识错位。

不少被城管死盯的“游击商贩”，其中的不少人是为了生计才不服从管理。

本来应“以人为本”，关注民生，在扩大就业、建设设施、辟地开市等方面为他们多动脑筋，从根本上逐步解决城管“老大难”。

但是，大多数城市的城管把“新居民”当做影响城管执法的害群之马，于是“以人为本”变成了“治人为本”，在具体执法过程中，有的举措甚至突破了程序正当和实体正义的底线。

二、城管执法的危机表现
行政管理必须依法行政、科学管理，实现社会的公平正义。

城管执法形象备受关注、屡遭非议，是错综复杂的综合因素造成的，不能简单地归咎于队伍不强、执法不端。

从剖析城管执法存在的现实危机这一视觉，研究行政管理如何实现公平正义，能够让人看得更清楚，理解更深刻。

1、矛盾对立是温情执法很难调和的。

城市管理的要求和被管理对象的需求往往存在冲突，而处于执法一线的城管正处于矛盾对立的焦点，注定会因履职招来被管理对象的反感甚至敌意。

许多地方的城管为了调和与管理对象的矛盾，千方百计施行“温情执法”，但只要影响到商贩的生存，无论是“硕士城管”还是“妈妈城管”最终都无济于事。

而且，受同情弱者的社会心理驱使，公众难免对影响商贩生计的城管心存偏见，一旦城管执法出现瑕疵极易激起负面舆情。

2、权威不足是地方政府无法提升的。

城市管理法制建设相对滞后，各地城管更多地依据地方条例、听从行政命令实施管理，遭遇执法阻力很难得到法律的充分支持。

另外，城管承担的一线管理任务庞杂而繁重，但缺乏法律赋予的相应执法权限，无法对不法人员采取有效的强制措施。

城管执法权威不足又在无形中强化了商贩的抵触心理，导致不服管理甚至暴力抗法现象的增多，而一旦造成冲突，城管往往成为执法队伍中的“弱势群体”。

但是，根据目前的中国立法体制，一个城市的地方政府无法出台法规，而政府“红头文件”是“软法”，缺乏刚性，无法解决执法权威不足的尴尬。

3、执法不公严重损害城管公信力。

由于被管理对象流动性大、分布面广，城管执法难以全面覆盖，客观上容易导致选择性执法、随意性执法，罚与不罚很大程度上取决于随机遭遇而
并非违规情节轻重。

城管执法口径不统一也造成了自由裁量权过大，类似违规行为处理结果往往大相径庭，执法不公现象普遍存在。

同时，少数低素质城管人员还存在以权谋私、滥用职权现象，或见利忘义放任不管或凌强欺辱过度处罚，人为加剧了执法不公，严重损害了城管公信力和执法形象。

4、野蛮执法日益恶化执法环境。

一些地方城管队伍人员素质参差不齐，且由于力量不足充斥了大量聘用人员，法律意识欠缺、群众观念淡薄，动辄掀翻摊位、没收财物等不文明执法现象相当普遍。

同时，摊贩中也存在不少明知故犯、不听劝阻的难管对象，更加刺激了野蛮执法行为，城管与摊贩不时发生肢体冲突，殴打致伤甚至致死的典型案例也屡有发生。

在媒体发达尤其是网络影响力日益增强的情况下，纷纷曝光的城管野蛮执法事件逐步将城管形象妖魔化，给各地城管普遍形成压力、造成阴影。

三、重塑城管形象的路径选择
就城管执法来说，既然执法困境是众多因素造成的社会综合症，塑造城管形象也应该多管齐下、标本兼治，既要通过完善法治、再造流程、规范运行，创造良好的城管执法环境，又要内强素质、外树形象，提升城管队伍的执法素质。

具体可以选择以下路径：
1、坚持以人为本，提倡适度容忍。

缓和城管执法矛盾，首先要正确处理好城市管理与百姓生计的关系，满足小商小贩合理的设摊交易需求。

著名经济学家厉以宁曾经说过，城管要对小贩宽容一些，无非是卫生问题和堵塞交通问题。

商贩多属弱势群众，当他们的生存权与城市秩序发生矛盾时，理应先保“饭碗”再顾“脸面”，体现以人为本的管理理念。

城市街头流动摊位的存在客观上是摊贩的谋生需要与市民的生活需要相互促成的，承认这种合理性就应在适度容忍的基础上合理规范、有序引导。

摊贩的收入很大程度上由设摊地点市口好坏决定，一味以管理本位硬性规定交易区域往往难以达到预期目的，这也是摊贩与城管没完没了“打游击”的根本原因。

要善于用“看不见的手”调控商贩的设摊行为，一方面适度容忍流动摊贩按市场规律灵活设摊，另一方面通过降低门槛吸纳更多的自产自销农户进入集贸市场交易，在此基础上的有序管理才能真正到位。

2、注重因地制宜，规范设摊行为。

城市管理点多面广情况复杂，用“一刀切”的办法进行管理不但执法力量跟不上，还难以取得良好的管理效果。

要通过科学管理提高管理实效，形成规范管理的鲜明导向，逐步改变“可管可不管”、“可罚可不罚”的随意执法方式，实现从粗放式管理到精细化管理的过渡。

要本着疏堵结合的原则，根据城市的实际情况明确规定禁止设摊区、规范设摊区和自由设摊区，在满足商贩需求的同时为城管有序执法创造条件。

对繁华地段、交通干线等不宜设摊的地点要明确规定为禁止设摊区，通过“数字城管”落实有效监控，实行有违必究、严格管理，并建立执法档案对屡教不改的违规者依法从重处罚。

对中心城区相对宽松地段，可以划定区域或规定时段允许有序设摊，城管要集中力量开展现场管理，及时纠正违规行为，有效维护公共秩序。

相对僻静的城区其他部位，则应允许摊贩在不妨碍交通及居民生活的前提下灵活设摊，城管可以通过举报受理的方式落实日常监管。

3、增强服务意识，提升执法素质。

城管队伍要改变以管理者自居的思维定式，牢固确立民本理念，切实增强服务意识，坚持寓管理于服务，尽可能以疏导式管理代替驱赶式执法，通过管理活动创造和谐有序的城市环境，从而达到接济民生、服务民众的目的。

要不断加强城管队伍的正规化建设，严格执法资格，规范执法程序和执法行为，不断提升一线人员的执法
素质，做到公平公正、依法管理，坚决杜绝随意执法、野蛮执法现象。

城管人员直接接触底层群众，更应体恤民情、施惠弱者，多利用优势帮忙、少凭借职权为难，执法活动中要尽可能采取规劝、教育的温和方式，慎用罚款、没收等强硬措施。

要严格队伍管理，完善监督机制，主动接受服务管理对象和社会公众的评议和监督，建立起不合格人员的惩处和退出机制。

同时，大力倡导文明执法、热情服务，并通过新闻媒体大力宣传涌向出来的先进典型，树立城管队伍的亲民形象。

4、讲究柔性执法，避免正面冲突。

城管执法中难免遇到管理对象不服从管理甚至对抗执法的情况，而一旦矛盾升级造成激烈冲突，即使城管完全依法办事也往往会导致形象受损。

因此，城管执法既要坚持原则、做到依法办事，又要注意技巧、讲究执法柔性，尽力避免管理矛盾升级为治安事件。

去年年底，广州市城管局提出，在制止不了违法现场时城管人员要学会“跑”，这一“打不赢就跑”的说法当时引起了广泛争议。

笔者以为，城管人员缺乏对不法人员采取强制措施的权力，遇到不服从管理乃至暴力抗法的情况，往往处于进退两难的被动境地，“跑”虽显无奈却可避免矛盾激化。

同时，城管面对小商小贩有别于公安面对歹徒，避免冲突、适度退让至多是暂时迁就了违法设摊行为，不至于放纵犯罪对社会造成严重危害。

而且，委曲求全并不等于回避矛盾，城管可以等小商小贩情绪平稳后重新回来执法，也可以视情要求公安部门参与现场管理维持治安秩序，既坚持依法管理又保护自身权益，这样的执法效果无疑会更好。

从城管执法转到行政管理实现公平正义的话题，我们应该看到，公平正义，既可以通过国家意志的强制力得以实现，还可以在得到国家的明示或默示后，依托城市公共意志并通过利益诱导、社会舆论、组织自律、自觉服从等方式加以实现。

从本质上说，政府的行政管理应更倾向于“软法治理”。

对照科学发展与和谐社会的要求，我们应看到法律作为一种社会关系的调节器，软法具有硬法不可替代的重要作用。

行政管理应当重视软法之治，减少强制手段的运用，采取民主协商的方式，寻求共建共享的路径，实现人和事谐的目标。