地价评估视角下的农用地价格体系及其内涵探讨

资源·环境
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地价评估视角下的农用地价格体系及其内涵探讨
陈立定
（浙江树人大学　现代服务业学院，浙江　杭州　310015）
[摘要]我国复杂的农地产权制度使得农用地价格体系比较庞杂。

现行农地产权制度框架下，土地经营权价格是农用地土地权能相对较为完整的权利价格类型，其价格形成具有广泛的市场交易基础，在我国农地价格体系中发挥基础性作用，是农用地基准地价评估的核心内容。

农用地价格评估主要揭示的是农用地的使用价值及其市场价值，其价值内涵主要表现为农用地的经济价值。

同时，伴随着我国生态文明建设的加快推进，在传统市场交易难以实现的农地社会稳定价值、生态环境价值等外部化价值，也在耕地保护补偿、生态补偿等机制不断完善的基础上，以转移支付等方式内在化为农用地价格的内涵构成之中。

[关键词]农用地；价格体系；地价内涵；估价[中图分类号]F301.3 [文献标识码]A 基准地价是我国政府公示地价体系的重要组成部分，在土地市场建设、土地资产权益保护和土地宏观调控等方面发挥重要支撑作用。

较长时期以来，为满足国有土地市场运行管理需要，我国逐步建立了比较完善的以城镇基准地价为核心的建设用地公示地价体系，但农用地基准地价体系建设一直滞后。

随着农地“三权分置”产权制度改革不断深化，农用地流转市场逐步成熟，科学评估农用地价格已成为农用地市场管理的紧迫需求。

加快建立农用地基准地价为核心的政府公示地价，对更好发挥市场在农地资源配置中的决定性作用和政府的调控引导作用具有重要意义。

由于我国农村土地产权制度较为复杂且具特殊性，农用地价格体系及其内涵属性相对于建设用地表现得更为复杂多样。

目前学术界、实践部门对农地价格体系及价格内涵等方面的研究总体滞后，造成农用地基准地价评估实践面临诸多挑战。

本文主要从农用地基准地价评估的视角探讨农用地的价格体系及其内涵构成，以期抛砖引玉。

1　农地产权制度与农地价格体系的构成
1.1　农地产权类型
我国农用地产权类型十分复杂。

从土地所有权看，既有国家所有，又有农民集体所有，大部分为农民集体所有，可开发利用的“四荒地”除法律规定属于农民集体所有外，其他都属国家所有。

我国土地所有权不能买卖，农用地所有权发生流转的情形，一是国家依法行使征地权将集体土地转为国有；二是不同集体经济组织之间土地互换导致农用地所有权在不同集体经济组织之间的转移。

从土地使用权看，国家实行农村土地承包经营制度。

《农村土地承包法》规定，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的各类农用地，基于农民集体成员资格，采取农村集体经济组织内部家庭承包的方式交由农户承包，农户获得土地承包经营权后，可自己经营，也可保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营；不宜采取家庭承包方式的“四荒地”，则采取招标、拍卖、公开协商等方式
实行承包经营，或将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后再实行承包经营或者股份合作经营。

为深化完善农村基本经营制度，按照“稳定承包权、放活经营权”，实现土地所有权、承包权、经营权“三权分置”运行的改革要求，新修订的《农村土地承包法》确立了“土地所有权---土地承包经营权---土地经营权”为核心的新型农地权利结构体系。

其中，土地承包经营权派生于集体土地所有权，其权利的获得有严格的集体成员资格限制，且权利让渡也仅限于集体经济组织成员内部之间的互换、转让，以及农户自愿交回发包方或发包方依法收回承包地等情形。

土地经营权派生于土地承包经营权，是土地承包经营权让渡部分权能而产生的新权利，留下的部分权能即为土地承包权权能。

不同于土地承包经营权，土地经营权是一种较为完整的市场化权利，农户可以自主流转土地经营权，不仅受让对象不受集体成员资格限制，且还拥有转让、出租、入股、抵押担保等较完整的权能。

涉及国有农用地的使用制度则更为复杂，有的由农民集体长期使用，实行土地承包经营，有的由单位（包括集体）或者个人承包经营，有的通过组建国有农场、林场等进行生产经营。

其中前两者类似于农村集体农用地，主要依法实行承包经营，但组建国有农场、林场等生产经营的国有农用地的土地利用制度长期不健全，导致国有农用地不能充分参与市场资源配置。

为加快农垦改革，《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》、《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》等规定，农垦企业改革改制涉及国有农用地资产处置主要参照国有企业改制规定，以国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等有偿使用方式进行处置，通过有偿方式取得的国有农用地使用权，拥有可以转让、出租、作价出资（入股）、担保等更加充分的使用权权能。

1.2　农地价格体系的构成
错综复杂的农地产权制度决定了我国农地价格体系具有较为复杂的价格类型。

首先，从权利类型看，除所有权价格属性
[收稿日期]2020-12-30
[作者简介]陈立定（1973—），男，浙江温岭人，讲师，研究方向：土地经济、土地管理。

陈立定：地价评估视角下的农用地价格体系及其内涵探讨
资源·环境-52-农村经济与科技2021年第32卷第5期（总第505期）
的农地征收价格以及不同农民集体之间土地互换价格外，我国农用地价格主要表现为使用权价格，包括集体经济组织内部成员之间因承包经营权互换、转让形成的土地承包经营权流转价格，因承包方交回承包地或发包方依法收回承包地需支付的土地承包经营权补偿价格，土地经营权的流转、抵押价格，以及国有农用地的出让（划拨、授权经营）价格等。

其次，从交易范围、方式和估价目的看，有集体内流转价格、集体外流转价格、集体内转用价格、集体外征收价格及出让价格、转让（转包）价格、拍卖价格、出租价格、作价出资（入股）价格、抵押价格、征收价格等。

根据政府管理市场的目的和作用不同，有农用地基准地价、标定地价、交易底价、课税价格等。

综合前述农用地的不同价格类型，现行相关法律赋予了农用地土地经营权比较完整的权能，土地经营权价格总体表现为权能相对完整或无特殊限制的土地权利价格，其价格的形成理论上具有最为广泛的潜在市场交易基础；而土地承包经营权价格则存在权利权能的特殊限制，特别是土地经营权分离后的土地承包权具有严格的集体成员资格，是农村土地发挥于农民就业、生存保障和社会福利等方面的社会价值功能的反映，其价格形成仅局限于本集体成员内部之间的交易流转，缺乏广泛的市场交易基础。

另外，农垦改革背景下的国有农用地出让使用权价格尽管也是权能相对完整的价格，但基于“物权法定”原则，国有农用地出让使用权价格形成尚存在产权法律基础缺陷，加之国有农用地数量少、市场交易范围不大等，其价格的形成也具有局部性，难以有广泛的市场交易基础。

笔者认为，具有较为完整权能、较广泛市场交易基础的土地经营权价格，可在我国农地地价体系中发挥基础性作用，应成为农用地价格评估及管理体系建设的核心内容，也是科学合理确定农用地外转价格、征收价格等其它所有权利类型价格的基础。

2　农地价值的理论构成与农用地价格的内涵构成2.1　农地价值的理论构成
不同于建设用地，农用地是一个复杂的自然、生态和社会经济复合体，学术界比较普遍的观点认为，农地价值的理论构成不仅包括农用地的经济（市场）价值，也包括农用地社会价值（社会保障和社会稳定价值）和生态价值等非市场价值；相对应，农用地价格的完整构成则包含农用地自然质量（经济收益）价格、社会收益价格（社会保障价格、社会稳定价格）和生态环境收益价格等三大部分。

其中，农用地经济收益价格反映农用地作为一种生产资料，可为农业发展及为社会提供各类农产品的这种生产力在市场上的价值实现；农用地社会收益价格是农用地对农民所具有的就业、生存保障价值和对社会提供粮食安全作用而产生的社会稳定功能所具有的价格之和；农用地生态环境收益价格即是农用地所具有的景观生态价值的货币化表现。

同时，在农用地的不同交易形态、功能转换下其所表现出的价格内涵构成也不尽相同，如农用地集体内部之间的流转价格表现为自然质量价格，集体内农用地转用（农转非）价格表现为自然质量价格加社会稳定价格，集体外征收（农转非）价格则是自然质量价格、社会价格和生态环境价格之和。

从农用地价值实现机制、实现方式看，在传统市场交易中农用地真正能让渡的并能使受让方得到的权利，主要是农用地的直接经济收益权价格，即农用地经济价值，而社会保障、社会稳定及生态环境等非市场功能价值由于其具有明显的外部性特征，这部分功能价值并非是针对某个具体的农用地所有者或使用者，而是使整个社会受益，使得农用地所有者或使用者难以通过传统的市场交易来实现其收益权利。

随着我国生态文明建设不断深入，特别是耕地保护补偿机制、生态补偿机制、绿色金融扶持等的探索实践，农业支持保护补贴政策的完善，以及农村社会保障制度的不断健全等，自然资源生态产品价值的实现机制、实现方式必将越来越通畅，农地的社会稳定价值、生态价值等外部化价值可更多的以价值补偿机制、转移支付等方式得以逐步显现，并伴随着农地产权交易市场的不断发展而内在化为农用地市场价值。

如《农业支持保护补贴资金管理办法》规定，拥有耕地承包权的种地农民可获得耕地地力保护资金补贴，粮食适度规模生产经营者可以获得粮食适度规模经营补贴资金，这部分农业保护补贴收入事实上构成了除农地生产经营收益以外的农地纯收益的重要组成部分，并通过土地承包经营权、土地经营权的市场流转成为农用地市场价格的内涵构成内容。

如在土地承包经营权转让交易过程中，随着土地承包经营权的转移，原承包农户拥有的耕地地力保护资金补贴权利也随之转移，应需在土地承包经营权价格内涵中得以体现。

2.2　估价视角的农用地价格内涵构成
如前分析，尽管农用地完全价值既包含传统交易市场中土地经济价值，也包含传统市场交易难以实现的社会稳定价值和生态环境价值，但土地价格评估本质上是对现行法规与经济运行机制下土地价格市场形成过程的一种分析、测算和判断，是已形成的土地经济关系及既定的地价形成机制下的价格化过程。

地价评估旨在揭示土地市场的交换价值，对农地价格内涵的界定需立足农用地市场建设与规范化管理服务需求，以地租地价理论、土地产权理论等为指导，基于对农用地收益能力、市场交易资料的分析测算，评估揭示农用地的使用价值及其市场价值。

根据地租地价理论，地价是地租的资本化，是土地收益和权利的购买价格。

土地质量、土地权利、市场供求关系和政府土地管理政策的不同，地价水平不同。

农用地价格的高低首先取决于土地所能带来的收益高低，同时还受制于土地产权权利状况。

农用地的收益能力主要取决于土地的生产能力及其相应的产出收益，也与农业支持保护补贴、耕地保护补偿、生态补偿等生态文明建设相关补偿机制及管理政策息息相关。

不同于建设用地，农用地有生产能力和收益能力之分，生产能力是指在特定的自然条件（土壤、气候、地形）下，农用地所能生产农作物的能力，体现农用地的质量等级差异；收益能力则为获取纯收益大小的能力，农用地价格一般以其收益能力为基础，
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如两宗面积相等的土地，生产能力完全相同，但位置不同，则接近消费地者价格较高。

由于土地生产力、生产成本、利用方式因地而异，导致土地纯收益的差异，因此也决定了土地价格的不同。

从农用地价格影响因素看，土地条件、土地利用方式是影响农用地生产能力及产出收益的关键因素。

土地条件包括土地的肥力状况、光热水条件、土壤条件等土地质量条件和农田基本设施状况、区位条件好差等土地经济条件；土地利用方式是指农用地用作旱地、水田、果园、建设用地等土地用途类型的不同，也可能由于法律或经济上的限制使得土地利用方式有所不同。

土地利用方式既受到土地条件的影响，如有的土地由于条件的限制不适合做水田，也受相关法律和规划限制，如禁止占用耕地建窑、采矿、取土等，禁止占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼等。

土地产权状况是指土地上的产权权利状况，土地产权的核心在于确定、分割或划分土地有关收益的权利，如我国法律对土地所有权、土地承包经营权、土地经营权的规定各不相同，对土地的价格有直接的影响。

同时，土地产权状况也影响到不同权利主体对农业支持保护补贴、耕地保护补偿、生态补偿等非市场价值补偿收益的获取权利，进而使
得不同的土地价格内涵差异。

关于农用地价格内涵的具体构成，土地二元价值论认为已开发利用的土地的价格实际上包含了原地租的资本化、土地开发投资的现值和增值地租的资本化三部分，对应于土地的成本构成则表现为土地取得费、土地开发费和土地增值收益三部分之和，但不同于建设用地，农用地的土地取得费主要表现为取得未利用土地或中低产田时的客观费用。

开发费是为使得土地达到一定的农业利用条件而进行的诸如农田平整、耕作层处理、农田水利设施建设、田间道路、田间防护林建设等所投入的客观费用，农用地增值收益即为待估农用地因追加投资进行农地开发整理，使农地生产能力得到提高，进而引起的农地价值增值。

[参考文献]
[1] 周诚.土地经济学原理[M].北京：商务印书馆，2003.
[2] 高圣平.完善农村基本经营制度之下农地权利的市场化路径[J].社
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[3] 伍育鹏，薛剑.对农用地估价方法的反思[J].中国土地科学，2009
（9）：36-40.
基于防洪减灾的土地利用对策研究
——以武汉市汤逊湖流域为例
兰晋毓
（华中科技大学　公共管理学院，湖北　武汉　430074）
[摘要]近年来，土地的不合理利用极大地破坏了城市的水循环系统，带来了严重的内涝灾害，给基于土地的各项人类活动带来严重影响。

将武汉市汤逊湖流域作为研究区域，利用从互联网中爬取的媒体报道数据和遥感指数获取的土地利用数据，探究土地利用变化对城市内涝产生的影响，从防治城市内涝的角度为更加合理的土地利用提出建议。

研究结果表明，城市中水体面积的减少和不透水面的增加加剧了内涝灾害的发生，加重了内涝灾害风险，城市土地利用需要加强对于湿地的重视。

[关键词]土地利用变化；城市内涝；土地利用规划[中图分类号] F301 [文献标识码] A 土地是人类赖以生存和发展的第一资源，是土地市场的重要基础，尤其是在资金和人口更为集聚的城市地区。

近年来，城市地区因暴雨而引起的内涝灾害频发，严重影响了居民生活和经济发展，成为全球学者研究的热点。

研究表明，人类活动因素影响下的城市土地利用变化、不合理的城市规划是造成内涝的重要因素。

土地利用随着人类的出现而产生，人类对土地的不合理利用活动使其对自然以及社会经济环境造成了消极的影响。

因此，研究土地利用对于城市内涝的影响，揭示它们之间的关联关系，从城市内涝减灾角度提出土地合理开发利用的措施建议，对于土地的合理利用和城市社会经济可持续发展具
有重要意义。

本文将武汉市汤逊湖流域作为研究区域，利用网络媒体报道数据来反映当时的积水状况，分析内涝灾害点的时空演变特征，并通过比较不同积水程度地区的土地利用变化，探究土地利用变化对城市内涝的影响，从防治内涝灾害的角度为更加合理的土地利用提供科学依据和建议。

1　研究区域概况与数据获取
1.1　研究区概况
汤逊湖水系位于武汉市中南部，主要包括汤逊湖、黄家湖、
[收稿日期]2020-12-11
[作者简介]兰晋毓（1997—）， 女，山西吕梁人，硕士研究生， 研究方向：城市土地利用变化与环境效应。

兰晋毓：基于防洪减灾的土地利用对策研究。