上海合作组织之组织法律制度探析

204年第3期（总第31期）
贵州省党校学报
Journal of Guizhou Provincial Partp School
No.3.203
(Sebat No.31)上海合作组织之组织法律制度探析
秦鹏,徐慧君
（新疆大学，新疆乌鲁木齐536244；新疆稳定与地区经济发展法制
保障研究基地，新疆乌鲁木齐536244）
摘要:上海合作组织在维护地区和平、安全与稳定，以及促进区域内政治、经济、文化等领域合作发展方面取得了显著成果，越来越成为具有广泛国际影响力的区域性国际组织。

但是，随着国际社会的变迁，其
自身组织法律制度存在的问题妨碍了该组织的良性发展。

面对这些问题，需要上合组织各成员国更紧密地
团结合作，借鉴和总结区域内外国际组织发展的经验与教训，积极制订接纳新成员的标准和程序、健全机构
设置、完善程序规则，从而使上合组织的组织法律制度建设日臻完善。

关键词：上海合作组织；国际组织法；制度完善
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号：409-5381（204）03-442-08
作为具有一定开放性的、以安全为先导的、政治和军事不联盟的区域性国际组织，上海合作组织（以下简称上合组织）在繁荣和发展本区域内安全、经济、文化等领域合作方面发挥着越来越重要的作用，也吸引了越来越多的学者对其地缘战略环境、发展前景、组织功能等内容进行研究。

但从现有研究成果来看,鲜有从国际组织法角度对上合组织进行的研究,论及上合组织之组织法律制度的基础理论研究成果更是少之又少。

与经贸法律制度、安全法律制度相比，完善的组织法律制度是一个国际组织有效运作的前提和可持续性发展的基石，不完备、不健全的组织法律制度将掣肘国际组织的良性发展。

本文拟从国际条约和与国际组织法结合的角度,分析上合组织之组织法律制度的现状及存在的问题,并对该组织的可持续性发展提出些许拙见。

一、上合组织之组织法律制度的现状
（一）成员国制度
国际组织无论规模大小，成员国资格的取得、中止、丧失等问题始终是研究国际组织绕不开的话题，这些问题关系到一个国际组织的性质、宗旨、原则以及内部凝聚力等问题。

4成员国资格
（3）国的
在现代国际法上,取得国际组织成员国资格的方式主要有两种:创立取得和加入取得。

一般情况下，无论是通过创立取得、还是通过加入取得的，二者在该国际组织中的法律地位、享有的权利以及承担的义务是完全一致的。

在上合组织的成员国中，发起建立该组织的6国显然是创始会员国，而印度、巴基斯坦则属于接纳会员国。

就上合组织而言,欲加入国必须承诺遵守该组织宪章的宗旨
收稿日期：274-73-3（
基金项目：本文为国家社科基金项目“上海合作组织条约制度研究"（项目编号：16BFX178）阶段性成果。

作者简介:秦鹏（1959-）,男，山西平顺人，新疆大学法学院教授，新疆稳定与地区经济发展法制保障研究基地研究人员。

研究方向：国际法、欧盟法。

徐慧^（1995-），女，河南商丘人，新疆大学法学院国际法学硕士。

-102•
秦鹏，徐慧君：上海合作组织之组织法律制度探析
和原则以及该组织框架内通过的其他国际条约和文件规定的义务，且“地属欧亚地区”。

接纳新成员国的决定由成员国国家元首会议根据外长会议提交的报告做出。

(2)成员国资格的中止
中止成员国资格，是指当某成员国发生法定或约定事由时，中止其成员国资格的临时性法律行为O4就上合组织而言，中止成员国资格的条件为:成员国的行为违反了该组织宪章及上合组织框架下其他法律文件规定的义务和(或)经常不履行其按宪章和组织框架内所签署的法律文件应承担的义务，或者二者兼而有之。

中止成员国资格的决定由成员国国家元首会议根据外长会议提交的报告做出。

(3)成员国资格的丧失
一般来说，国际组织成员国资格的丧失主要有开除和退出两种方式。

根据上合组织宪章第3条第3款规定，开除成员资格需同时满足以下两个条件:一是成员国在被开除之前，已经被中止了成员国资格(二是该成员国在被中止成员国资格后存在继续违反自己的义务的行为。

根据该组织宪章第3条第4款的规定，成员国退出该组织之前或之后必须将宪章及该组织框架内其他法律文件所规定的义务全部履行完毕，并且至少应提前4个月向宪章的保存国一中国提交正式通知。

这一规定既是给予欲退出的成员国履行完毕或在适当情形下加速履行特定义务的缓冲期，也是该组织要求该成员国全面履行义务的提醒期。

2.成员国的权利与义务
上合组织并没有对其成员国的权利义务做出明文规定，但根据其宪章和上合组织框架内的相关法律文件还是可以窥见些许内容的。

综合而言，上合组织成员国的权利主要包括:决策权、缔约权、派遣和接受使节权、外交特权与豁免等。

成员国的义务主要包括：(1)维护地区、世界和平与安全;(2)共同遏制犯罪行为、特别是共同打击“三股势力”犯罪以维护地区和世界稳定；(3)开展宪章和相关法律文件规定的各领域合作;(4)其他义务，主要有在利益一致的领域逐步采取联合行动、缴纳会费以及在该组织或其内设机构出现财务危机时由成员国按照会费分摊比例清偿债务等。

(二)
机构设置
组织机构是国际组织得以正常运转，对内施行日常管理、对外开展交往的必不可少的机关与人员之统称。

为全面地反映上合组织内部各机构的地位与作用，本文以机构职能为划分的标准，将该组织现有的各机构主要分为决策机构、执行机构、行政服务机构三类。

(.决策机构
根据该组织宪章对各机构职权范围的规定，该组织的国家元首会议和政府首脑(总理)会议是该组织的决策机构。

依照该组织宪章和国家元首会议条例规定，国家元首会议是该组织的最高机构，集“立法”、机构设置、人事任免、决定成员国资格、发展对外关系等重要决策权力于一身，是该组的力。

组宪章和国府会规定，府会是组与部和实施决策的重要机构。

与其他区域性国际组织的一般情形相仿,即在一个最高决策机构之下，还有不同方面或层次的决策机构并存。

上合组织的政府首脑会议是该组织在最高决策机构之下另设的一个侧重于更多地关注组织协调发展、特别是经济合作与发展的次级决策机构。

4.执行机构
一般来说，国际组织执行机构的主要工作是负责落实国际组织决策机构的各种决议和决定。

上合组织的执行机构包括外长会议、各部门领导人会议、国家协调员理事会和地区反恐机构。

(3外长会议
-43•
法治前沿
根据该组织宪章和成员国外长会议条例规定,外长会议的主要工作与决策机构直接衔接，在该组织各类执行机构中居于枢纽地位，更多地起到是执行和协调执行各种决策的作用。

其主要职能包括研究问题与提出建议、提供保障、提请审议建议、批准一定级别的官员等。

其中,最能体现参与决策的莫过于对外代表该组织和对外发表声明。

(2)各部门领导人会议
根据该组织宪章和各部门领导人会议条例规定，成员国各部门领导人会议是依据决策机构的决议开展工作的专门机构。

其职能主要包括向该组织的决策机构提出合作建议、自行制订合作计划与项目、设立专家工作组并批准其工作规则、审议其提出的各种文件等。

各部门领导人会议在扩大成员国间不同领域的合作，落实各领域合作决议、计划和项目方面起着重要作用。

(3)国家协调员理事会
根据该组织宪章和国家协调员理事会条例规定,协调员理事会是负责协调和管理上合组织日常活动和组织成员国相关部门相互协作的机构。

其职能主要包括向该组织决策机构提交建议草案、为外长会议准备必要的材料;审议和批准有关建议等。

此外,协调员理事会主席经外长会议主席授权，可以代表上合组织参加对外交往。

(4)地区反恐机构
与上述各机构不同，地区反恐机构是上合组织的常设机构，在上合组织框架内，地区反恐机构具有于上合组织预算支配下的相对独立的法律人格，即有权签订合同、处分动产或不动产、开设银行账户、参与诉讼。

地区反恐机构内设理事会和执行委员会两个机关机构。

设置地区反恐机构的目的在于促进各缔约国主管机关在打击有关公约确定的“三股势力”违法犯罪中进行协调与相互协作①。

3.行政机构
行政机构主要负责为各项活动提供管理与服务，是国际组织不可或缺的常设机构。

上合组织秘书处是该组织的常设行政机构，其职责主要是为该组织框架内的各种活动提供组织、技术和信息保障，就编制该组织年度预算提出建议,统计和保管该组织框架内通过的各种文件。

秘书处直接的对应机构是国家协调员理事会，秘书处的一些建议、草案得向该理事会提出或者经其同意、批准后才能向成员国或其他机构提出。

秘书长是秘书处的行政首长，由国家元首会议根据外长会议的推荐从成员国公民中选拔确定，按成员国名称的俄文字母顺序轮流担任，任期3年，不得连任。

(三)程序规则
0.决策制度
决策方式是国际组织决策制度的核心内容［2］，也是国际组织决策执行权威性的来源。

协商一致被认为是一种不用投票表决的决策方式,它要求决议通过前向各成员国征求意见,在谈判中尽最大努力了解其他国家的立场和诉求，从而努力达成意见基本一致或至少没有成员国提出正式的反对而阻止决议通过。

根据宪章第16条规定，上合组织采取协商一致的方式进行决策。

上合组织框架下的各项决议不以投票表决的方式决策，而以各成员国全体协商一致的方式通过，也就是说只要在协商一致过程中没有成员国以明示方式表示反对，该决议即被视为通过。

但有一例外，即中止成员国资格或开除成员国的决议需要依据“除有关成员国一票外协商一致”的原则通过。

在这种决策方式下,成员国
①此处使用“缔约国”而非“成员国”是因为根据《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》第22条第2款“本协定对公约缔约国开放”之规定和其序言最后一段说明的此“公约”即《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》并根据该公约第19条第1款之“本公约生效后，经所有各方同意,其它国家可以加入本公约”之规定《亥协定与公约均属于向所有国家开放的条约，其主体有可能超出合组的国。

・102•
秦鹏，徐慧君：上海合作组织之组织法律制度探析
仍可以对所通过的决议的个别方面和（或）具体问题阐述其观点，而且上述观点应写入会议纪要。

有的成员国可能拒绝协商，但只要成员国没有提出正式的反对意见，这种拒绝协商在法律上也不构成反对或保留，并不妨碍协商取得共识和作出决定⑶o协商一致的决策方式充分体现了上合组织尊重成员国主权平等和不同利益诉求的基本态度，由此也使得上合组织成员国之间一直保持着相互尊重、平等协商的合作关系,并为不断拓宽和加深各领域的合作提供了根本性的制度依据。

4.争端解决制度
有效的争端解决制度是一个国际组织的组织法律制度建设是否健全的衡量标准之一，对树立国际组织的权威性和提升国际组织的运行效率等具有重要意义。

上合组织自建立以来，成员国间虽然在政治安全、经贸合作、人文交流等方面不可避免地存在着一定的分歧意见，有时会因为义务履行不到位而产生一些问题，但该组织与其成员国间、成员国相互之间迄今尚没有出现构成争端的事实，这与该组织奉行“上海精神”、成员国间平等互信以及协商一致的决策方式等具有直接的关系。

或许因为相互间没有发生过什么争端，也或许因为成员国间制度差异而整合难度很大，还或许尚不存在建立争端解决制度的必要性,上合组织迄今仍没有关于解决相互间争端的统一的、固定的成套制度。

但这并不是说该组织丝毫没有解决争端的法律规则，例如该组织宪章第24条规定,如果在解释或适用本宪章出现争议和分歧时，成员国可以通过磋商和协商的方式加以解决。

由于宪章确立了解决条约分歧一般原则，所以该组织框架内成员国间缔结的各种条约都沿用了这一原贝＜Jo
二、上合组织之组织法律制度存在的问题
（一）成员国制度尚需细化
244年6月，上合组织元首理事会第4次会议在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行。

上合组织在本次峰会上完成了自成立以来的第一次扩员，接纳印度、巴基斯坦成为新成员国。

不可否认，这次扩员为上合组织未来的发展带来了新的契机,但由于该组织成员国制度不够完善，也随之带来了一些。

首先,按照上合组织现有的法律文件来看,对新成员国加入后，组织内部关系协调及新成员国的义务等问题规定不够具体和细致，这或许会成为影响其内部团结的隐患。

因为长期以来，上合组织的发展基本上是得益于中俄两个大国和中亚四国相互间的团结与合作。

但是，随着印度和巴基斯坦的加入，上合组织内部的相互信任、团结与合作等关系将随之发生一些新的变化。

一方面，由于缺乏对新成员国加入后组织内部政治关系的协调，这在一定程度上为该组织内部相对宽松、和谐的关系注入了一些不可预知和不稳定因素，比如俄罗斯是否会担忧自身在上合组织的话语权减损、中亚四国是否会产生被边缘化的担忧，进而对上合组织框架下各领域合作的积极性降低？另一方面,由于对新成员国加入后需要履行的义务规定的不够具体，新成员国可能将其自身矛盾带进上合组织，这将严重影响上合组织内部的政治互信和团结稳定。

其次，上合组织对中止成员国资格的期限、恢复程序以及开除成员国资格的查证主体及程序的规定缺失问题，将导致处分不履行自身义务的成员国的规则缺乏可预知性和操作性。

关于开除成员国资格，上合组织没有像接纳新成员国和中止成员国资格那样,规定由外长会议提交报告给国家元首会议做出最后决定。

因而,“继续违反义务”的查证主体不明，这可能影响开除成员国这一措施的权威性和实际操作性。

尽管这些问题都可以通过协商一致的方式予以解决，但在处分某国之前完善相关的法律制度应该是该组织治理的应有之意。

最后，相比欧盟、东盟等组织在宪章中明确规定成员国权利义务内容的实践，上合组织对成员国权利与义务的“推定式”界定，在一定程度上影响了上合组织对成员国不履行“自身义务”的判定标准，也可能还会导致成员国之间的矛盾与纠纷,进而涣散组织的凝聚力和权威O
-45•
法治前沿
（二）机构设置不尽合理
首先,上合组织欠缺专门负责审理法律问题机构、通过司法手段解决争端的司法机构和一般性的监督机构。

相比之下,欧盟以“机构间权力平衡原则”为指导⑷，分别建立了立法、行政、司法、金融、审计监督等机构，机构之间形成了权限比较明确、权力分配大致平衡的特点。

从国际组织内部机构设置的完备性来看，上合组织显然缺失了司法和监督机构。

关于司法机构将在下文争端解决机制中予以探讨，这里不再赘述o关于上合组织的监督机构，通过分析上合组织框架内的各类法律文件不难看出，虽然上合组织的大部分机构都被赋予了一定程度的监督权，但这种监督权仅仅是基于这些机构职能需要而享有的特定范围的监督权，既没有形成较为完整的监督机制链条，也缺乏监督的基本的法律依据，因此它们都不是真正意义上的上合组织监督机构。

上合组织监督机构的缺失也是该组织某些机构行动迟缓与合作成效不尽人意的原因之一。

其次，上合组织缺乏明确、固定的组织行政首长。

联合国和欧盟都有自己法定的对外行政首长,即联合国秘书长和欧盟委员会主席，上合组织对此却始终没有明确的规定，而且从各机构职权设置上也无法推定出谁是该组织的法定行政首长。

一个国际组织没有明确、固定的行政首长，对外没有日常代表人、对内缺乏总协调与召集人，从组织结构的框架上看,也影响该组织的完整性和统一协调性。

虽然，根据上合组织相关法律文件规定，除外长会议主席具有对外代表该组织的权利外，国家协调员理事会主席和秘书长经外长会议主席授权或委托，也具有对外代表权。

但相关法律文件对具体的委托条件、权限、程序、后果等问题并没有明确规定，这就会导致授权的依据不充分和操作的随意性。

此外,由一个非常设机制的负责人担任一个组织的对外代表这也是史无先例的。

最后，上合组织欠缺与具体合作领域相对应的功能性、常设性机构。

例如，上合组织自成立以来签订了一系列多边经贸合作计划，列出了许多涉及文化、教育、旅游、投资、贸易、能源、粮食、交通、海关、卫生等合作项目，但遗憾的是一直都没有组建起相应的功能性、常设性机构予以协调和推动这些项目的落实，形成的表象是抓眼前有利可图的项目较多，落实长期的、战略性项目积极性不高,合作的可持续性和后劲儿令人担忧。

（三）程序规则存在缺陷
0.决策制度弊端
尽管协商一致的方式在决策中具有明显的优势，但如果将其说成是完美无缺的也就失实了O 事实上，任何一种决策方式可能都只存在相对的合理性和可取性,这也是大家迄今仍在讨论这个问题的缘由。

由此而论，上合组织将所有问题都仅付诸于这种方式予以解决，势必导致各层级、各类别的会议做出决策时，为协调成员国之间的不同利益都会妥协和让步，进而导致决议文本因要兼顾各方利益而使用模糊不清或模棱两可的措辞和决议在执行中难以有效实施等问题的出现。

此外,协商一致方式要求各成员国达成普遍同意，一旦出现少数成员国不愿妥协,协商容易陷入僵局,耗时费力，久议难决。

最后，由于正面反对意见的难为，使得一些不同意见无法提出，而这些无法在协商中提出的不同意见，恰恰会成为会议决议执行中的暗礁而无法逾越,导致会议决议被搁置或搁浅。

加之该组织扩员之后将进一步加剧各成员国间利益协调的难度，协调一致的决策方式将面临大的战。

2.缺乏成套的争端解决机制
首先,解决争端的主体不明。

不论是宪章还是上合组织框架下的其他基本法律文件,均没有对合组的争解作出确规定，缺门的争解，如何解争、解何
类型的争端等问题都无从谈起。

其次，争端的类型、争端解决方式单一。

上合组织宪章规定的争端类型仅有解释和适用宪章引起的争议,争端解决方法也仅包括磋商、协商、谈判等近似的手段,这不大可能有效化解成员间在错综复杂的合作中出现的各种纠纷。

最后,缺乏争端解决的明确的程序-106•
秦鹏，徐慧君：上海合作组织之组织法律制度探析
性规则，即使宪章规定可以通过磋商或协商等外交途径解决适用和解释宪章的争议，但对于怎样提起磋商或协商、磋商或协商应遵循哪些原则，磋商或协商的代表级别、磋商或协商的时间与地点安排、磋商或协商达成的协议具有的效力等问题均未规定。

三、完善上合组织之组织法律制度的建议
（一）充实成员国制度
4细化接纳新成员规则
根据上合组织宪章第13条规定和接纳新成员条例第（条规定，该组织在吸纳新成员时的条件为:本地区①；与本组织所有成员国建立外交关系;具有本组织观察员国或对话伙伴地位;与本组织
成员国保持积极的经贸与人文交往;所承担的国际安全义务不应与本组织框架内通过的相关国际条约和其他文件冲突;不与一国或数国存在武装冲突；自觉履行《联合国宪章》规定的义务,遵守公认的国际法准则;未受联合国安理会制裁。

在这些条件中，有些属于可以通过一定的事实就能证实是否已经满足或达到的，有些则是无法通过一般性事实得到明确结论的，例如“所承担的国际安全义务不应与本组织框架内通过的相关国际条约和其他文件冲突”和“自觉履行《联合国宪章》规定的义务，遵守公认的国际法准则”这两条，就很难通过既往的行为、表态等作出准确判断。

因此，这就需要对这些伸缩性或可以任意解释性条件作出明确的界定或建立严格的审查机制。

为此，一是要求有意愿加入上合组织的国家必须承认和尊重“上海精神”,承诺遵守宪章及上合组织框架内的各种法律义务。

因为“上海精神”是上合组织的根本性理念,对“上海精神”的承认与尊重是申请加入上合组织的国家愿意在加入后受宪章和上合组织框架内其他法律约束的直接体现⑸。

因此，应当将承认和尊重“上海精神”列入有关规定之中，作为必要条件。

二是借鉴欧盟的做法，规定申请加入的国家即便已经是观察员、对话伙伴了，也还需要经过一定时间的考察期、过渡期后方可成为上合组织正式成员国。

2.建立“继续违约”审查机制
除了补充接纳新成员国的条件之外，上合组织还需对成员国制度里的中止成员国资格、开除成员国的具体规定进行充实。

关于中止的期限，建议规定在违约国已实际履行完自己的义务,并做出不再违反义务的书面承诺或采取补救措施后，经过外长会议审查,由国家元首会议根据审查报告作出恢复成员国地位的决定;关于开除成员国时查证“继续违反义务”的主体问题，对比接纳新成员国和中止成员国资格的程序，可以将查证一国是否“继续违反义务”的工作交由外长会议，即在国家元首会议做出开除决定之前，由外长会议提交一国“继续违反义务”之书面报告,再由国家元首会做出定。

（二）健全机构设置
首先，上合组织应当结合本地区实际，设置从决策、执行、监督到争端解决的一系列完整的组织机构体系。

目前，上合组织的决策、执行和日常服务机构业已建立并运行，但监督和争端解决机构的缺位仍是上合组织亟待解决的问题。

鉴于相同的成员国构成以及深层次经济合作的丰富经验,欧亚经济联盟的组织机构建设值得上合组织借鉴。

例如在监督机构的建设方面，欧亚经济联盟规定在没有欧亚会议的情况下,由最高欧亚经济委员会行使监督职能，最高欧亚经济委员会对欧亚政府间委员会、欧亚经济委员会提交的议案拥有最终决定权[6]173o±合组织在建立监督机构的问题上，可以考虑通过签署相关法律文件，在国家元首会议之下设立专门的监督机构,以实现对该组织的全面监督。

关于解决上合组织成员国之间的争端,建立争端解决机构的问题,本文将在健全争端
①虽然上合组织宪章对“本地区”词未作进一步解释《旦是结合上文提及的，上合组织是具有一定开放性的区域性国际组织的性质来看““本地区”一词最有可能指的是与该组织成员国地理位置相邻的东亚、中亚、南亚和西亚国家的泛亚地区。

-47•。