中央预算单位实有资金监管存在的问题及对策——以部分驻闽中央预算单位为例

中央预算单位实有资金监管
存在的问题及对策—
—以部分驻闽中央预算单位为例
□凌邵平1叶佳煌2
(1.财政部福建监管局，福建福州350003;
2.中国人民银行长泰县支行，福建长泰363900)
摘要：对中央预算单位财政拨款主要通过财政部门为预算单位统一设立的财政零余额账户拨付，但实际上预算单位仍保有大量实有资金账户，文章以部分驻闽中央预算单位为例，揭示当前中央预算单位实有资金账户资金监管存在的问题，提出在国库单一账户体系制度下，从资金来源、技术支撑、监管机制、监管手段、监管结果运用等方面，强化中央预算单位实有资金监管工作的思路。

关键词：中央预算单位；实有资金监管；预算会计；财政监督；会计监督
中图分类号：F812.3文献标识码：B文章编号：1002-2740(2021)03-0075-04
实行国库单一账户体系制度以来，对中
央预算单位的财政拨款主要通过财政部门为预算单位统一设立的财政零余额账户拨付,基本实现了对中央预算资金的有效管理，财政拨款的规范性和安全性逐步提高。

但实际上预算单位仍保有大量实有资金账户，虽然财政部门针对这些实有资金账户制定了相应的管理制度办法，但对实有资金账户资金来源、用途等方面的预算监管仍存在盲区，从而给国家财政资金运行造成一定风险隐患O 本文基于对部分驻闽中央预算单位实有资金使用情况的实地调研，提出强化中央预算单位实有资金监管工作的思路。

一、中央预算单位实有资金监管存在的主要问题
本次调查选取部分具有代表性的驻闽中央二级预算单位及其所属基层预算单位。

被调查单位中既有尚未实行财政零余额账户管理的中央预算单位分支机构，也有实行财政零余额账户管理的行政单位及参公管理事业单位；既有中央财政单一保障经费的单位，也有中央地方财政双重经费保障的单位及采取独立预算管理的单位。

通过听取部门总体情况介绍、组织座谈交流，再结合对部分实有资金账户收支及相
收稿日期：2021-02-08
作者简介：凌邵平(1969-),男，福建邵武人，管理学硕士，会计师，现供职于财政部福建监管局。

叶佳煌(1993-)，男，福建诏安人，现供职于中国人民银行长泰县支行。

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应的会计核算情况的调查，充分了解当前实有资金管理取得的成效和存在的问题。

从实地走访与调查结果看，辖区内中央预算单位基本建立了较为完善的实有资金账户管理体系和全流程资金监控体系。

在实有资金账户管理体系方面，部分单位根据监管要求和业务实际，制定了较为完善的制度规范,由会计财务部门负责银行账户日常管理、统一办理或向上级申报办理账户开立、变更、撤销和年检等事项，并使用财政部统一开发的银行账户管理系统预算单位版进行日常账户管理，有效遏制了违规开设银行账户的问题。

在全流程资金监控体系方面，部分单位建立了一套较为完备的内控体系，对资金使用制定了规范的程序，如资金支付流程、对账程序等；部分单位还通过定期检查、不定期抽查的方式开展监督，对暴露出的问题有针对地进行整改；此外，个别单位还强调对实有资金账户的事前监控。

尽管中央预算单位的实有资金监管已取得一定成效，但仍存在一些亟待解决的问题：
（一）资金结构复杂且存量大。

预算单位实有资金主要由财政资金历年结转结余、地方财政补助、业务活动收入等构成，各预算单位资金结构的差异平添了财政监督管理难度；另外从整体看，预算单位实有资金存量较大，用途却有限，加之不少单位将其作为资金“蓄水池”，在填补部门预算资金的不足后再归垫相关款项，导致实有资金长期沉淀，财政资金的流动性和使用效率受到较大影响。

（二）资金使用不规范，风险隐患较多O 随着近些年基本支出预算收紧，一些单位往往通过实有资金账户吸纳地方财政补助收入以弥补公用经费、项目经费的不足，甚至主要用于违规发放奖金、津补贴等人员经费。

一些单位通过实有资金账户存放收取的地方财政补助、
关联单位转移收入、单位个人赞助、资产处置收入、违约金等，往往通过挂往来账的方式来处理，未按规定进行收入核算或上缴财政。

有些单位违反国库支付管理制度，从财政授权支付零余额账户中违规划转财政预算资金或直接提取大额现金，存入单位实有资金账户，以便用于发放工资、奖金、补贴或归还实有资金账户代垫的养老保险及职业年金。

（三）未建立统一的监管标准。

相较于财政授权支付零余额账户，实有资金账户至今仍独立于国库单一账户体系之外，监管上主要依靠设有实有资金账户的单位自身管理和财政部门对单位银行账户开立的审批或备案、银行账户年检等外部管理，既无法做到通过财政直接支付财政审批来管理，也难以参照财政授权支付对各预算单位安排额度，故目前实有资金账户的使用愈益成为财政资金监管的盲区。

为此，各省份纷纷探索实有资金账户资金管理机制，但因监管方式不一而尚未形成统一标准。

（四）电子化程度偏低。

尽管部分预算单位已初步建立起内部财务管理数据系统，但仍难以满足大数据时代的要求。

部分数据系统之间互相融合程度不高，甚至一些数据系统如银行账户管理系统预算单位版仍停留于单机模式，尚未接入财务管理数据系统或单位内部网络，仅是在介质上体现出较之传统的纸质报送的优势。

（五）监管手段较为单一。

当前财政部门对实有资金账户的监管手段较为有限，主要以事后定期检查为主，主要包括银行账户年检、决算审核、年报审计等，并辅以一定比例的现场抽查。

鉴于定期检查单次覆盖面广、信息量大，在经济业务日趋复杂的条件下，检查人员往往力不从心。

另由于定期检查的时间间隔长，监管较为滞后，对于风险事件难以防患于未然。

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二、相关建议
针对上述预算单位实有资金账户资金监管存在的问题，笔者认为可在国库单一账户体系制度下，从资金来源、技术支撑、监管机制、监管手段、监管结果运用等方面，强化实有资金监管工作：
（一）理清资金结构，明确资金来源。

鉴于各预算单位实有资金来源较为复杂，故为方便资金分类管理，应厘清预算单位实有资金结构，明确资金来源。

目前实有资金主要由财政资金历年结转结余、省级及以下地方政府补助、业务活动收入等构成，对不同性质的资金应采取不同的监管方式：对于历年结转结余资金，在预算中按财政部有关规定优先安排使用，盘活存量资金；对于地方财政补助，明确来源与用途，审查其是否符合预算制度相关规定、开支范围是否合理、项目资金是否专款专用；对于业务活动收入，按照财政部审批通过的预算，审查其存放与使用是否遵守财经纪律和单位内部相关规章O 通过上述监管实践，最终实现取消实有资金账户，并形成只能通过财政部门为预算单位统一设立的财政零余额账户进行资金划拨的国库单一账户体系。

（二）探索建立实有资金账户管理数据系统。

现有监管模式下，虽然各预算单位的银行账户开立、变更、撤销等事项均需财政部门审批或备案，并通过财政部统一开发的中央预算单位银行账户管理系统进行日常管理，但实际管理中实有资金账户多为基本户或专用户等普通银行账户，因获取数据成本、信息保密程度等多方面因素的制约，财政部门尚无法参照零余额账户模式与商业银行对接从而及时监控实有资金账户变动情况。

为此，可尝试联合金融管理部门、商业银行等共同建立实有资金账户管理数据系统，或改造现有财政部授权支付账户监控系统或中央预算单位银行账户管理系统，以及时获取各预算单位实有资金账户的资金结构、资金变动、账户变更等信息，将实有资金转化为类似零余额账户用款额度的“指标形式”，统一由财政部门管理。

至少实现对账户结构、资金收支的实时动态监控等功能，并最终实现实有资金账户统设、资金统管、集中收付、分户核算的动态零余额管理。

具体可从以下三个方面进行模块设计：一是明确各预算单位实有资金账户结构，厘清实有资金中历年结转结余资金、地方政府补助、业务活动收入等不同性质资金的具体构成；二是及时反映实有资金账户变动，提示交易人名称、账号、时间、金额、用途、结算方式等基本信息；三是获取实有资金账户在银行账户管理方面的基本信息，包括但不限于账户名称、账户类型、账户有效期、账户变更记录等情况。

（三）健全实有资金监管机制。

要强化财政部派驻各地监管局在预算审核、决算审核、资产管理、银行账户管理等日常职责，形成以预算决算审核为基础、内外监督相结合的协同高效的实有资金监管机制。

就内部监督而言，一方面预算单位的实有资金管理强调合规性和安全性，实现对货币资金取得、留存、支用的全流程监控，重点关注内控制度有效性与执行情况，预防舞弊和腐败；另一方面，关注资金使用效果，完善预算绩效评价相关标准，确保实有资金高效使用。

就外部监督而言，财政部派驻各地监管局在银行账户管理年检、决算审核等定期抽查的基础上，加强对实有资金的收入、支出、结转结余等关键环节完成情况的监管。

对于实有资金的收入，比照年度预算，审查收入计划完成情况、应缴财政是否足额上缴，以及是否存在小金库、“账外账”现象；对于实有资金的支出，参照当前授权支付动态
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监管的模式，建立实有资金账户资金收支动态监控系统，设置预警信息和监控操作规程。

特别要保存实有资金动态监控工作中的资金运行风险事项清单、监控风险事件案例库、风险监控矩阵等风险文档并进行数据分析比对，此举既能及时总结实有资金监管得失，也能不断完善实有资金监控体制。

对于实有资金中历年结转结余，参照财政部颁布的《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》，着力提高预算编制的科学性、准确性，合理安排分年支出计划，严格控制结转结余资金规模，及时消化或收回已有的结转结余资金。

（四）尝试推广以非现场监管为主，辅之以现场调研、核查、检查的监管模式。

要建立相对完善的实有资金账户数据系统，并在此基础上实现非现场监管。

通过非现场监管，能够有效解决监管人力和监管效率的两难问题，提高财政部门对各预算单位实有资金账户信息的掌握程度，提高中央预算单位资金运用透明度，可为进一步统筹规划财政资金和闲置资金夯实基础，也可帮助预算单位逐步缩减通过实有资金账户暂存应上缴资金规模、规范实有资金账户资金收支行为，为最终取消实有资金账户奠定坚实基础。

同时，财政部及其派驻各地监管局应发挥好财政监管职能，根据辖区实际情况制定监管计划，定期或不定期地通过实地调研、核查、检查等现场监管方式，确保在一个中期预算周期内对辖区内预算单位实有资金使用情况进行全覆盖式监管。

重点监管预算单位实有资金使用是否符合财政部门规章制度和财经纪律，对预算单位在建项目开展专题检查，审查项目完成情况与资金使用情况。

根据日常监管和账户年检中发现的问题有针对性地开展现场检查，参考行政事业单位审计中货币资金循环审计模式，开展包括但不限于资金循环内控有效性、资金结构（库存现金、活期定期
存款、专用存款、地方政府补助等）、交易真实性等方面的测试与检查。

对于检查中发现的问题，则根据财政部有关法律规章要求预算单位及时整改，对整改不力的则及时上报财政部或上级主管部门。

（五）加强对实有资金监管结果的运用O 一要充分认识到资金变动是单位经济活动的反映，对于实有资金的监管不仅是对其使用合规情况的监控，更是对资金变动背后所反映的经济业务活动的监督。

二要建立规范的反馈机制。

尽管目前财政部派驻各地监管局尚无法通过预算审核直接对实有资金施加影响，但可通过决算审核了解预算单位资金结构，判断实有资金使用的合理性，从而通过调整中央财政预算的方式倒逼预算单位优化实有资金的使用与调配。

三要将实有资金使用情况纳入预算绩效评价体系，提高各预算单位的实有资金使用意愿，加速消化或收回实有资金，从而为未来预算管理的进一步规范奠定基础。

（责任编辑：王勉）
（责任校对：王勉周冰）
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