[国研专稿]铜川市耀州区转变经济发展方式的探索与思考

[国研专稿]铜川市耀州区转变经济发展方式的探索与思考
“耀州转变经济发展方式，推动科学发展问题研究”课题组（执笔：孟春）
发布时间:2012-02-24
内容摘要：如何转变经济增长方式、调整经济结构、探求新的经济增长点，走可持续的科学发展之路，是资源枯竭转型城市面临的共同难题。

耀州区作为西北地区较为典型的资源枯竭转型城市，从自身实际出发，努力转变经济发展方式，逐步优化产业结构，进行了初步的探索，取得了一些经验，但也面临诸多困难，值得深入研究。

关键词：资源转型城市，转变经济发展方式，铜川市耀州区
一、耀州区转变经济发展方式的探索
耀州区所在的铜川市[①2010年3月陕西省人民政府出台《关于促进铜川资源型城市可持续发展若干意见》。

]已于2009年3月被国家发改委确定为国家第二批资源枯竭城市。

目前耀州区三次产业比重为8.8:70.2:21.0。

而我国三次产业比重为10.2:46.9:42.9，陕西省为9.6:52.7:37.7，耀州区呈现“二产过重、三产偏小、一产滞后”的特点，这是因为耀州区是一个典型的工业城市，其支柱产业主要为煤炭和水泥建材，对矿产资源的依赖度较高。

近年来，耀州区努力转变经济发展方式，取得了一定成效。

（一）工业结构不断优化
为优化产业结构，耀州区克服各种困难，集中淘汰落后水泥生产能力，关停立窑、湿法窑14条，淘汰落后产能180万吨，新建成秦岭、满意、药王山等三条日产4500吨新型干法熟料生产线。

规划建设了“三园一区”，即董家河航汽铝工业园区、惠塬水泥工业园区、坡头载能工业园区和照金瑶曲煤炭产业集群区，增强了对全区经济的带领支撑作用。

2010年，全区工业生产总值达到130.6亿元，是2005年的4倍，年均增长31.9%，全区67家规模以上工业企业总产值达到112.8亿元，年均增长25%。

（二）农村经济稳步发展
以提高农业生产效益、增加农民收入为目标，坚持实施“果业富民”战略，形成了以苹果、花椒、核桃为主的果业，
两牛一羊为主的畜牧业等“一村一品”特色农业和以基地、市场、加工、流通、品牌为标志的产业化发展模式。

全区鲜干果面积达到80万亩，人均4亩果，其中干果2.5亩，鲜果1.5亩，全区水果产量16.2万吨，其中苹果15.3万吨，水果种植面积25万亩。

苹果产值突破5亿元，农民来自果业的人均纯收入由2005年的420多元增加到2010年的1700多元，占农民人均纯收入的32%。

农业的基础作用进一步增强，群众生产生活条件不断改善。

（三）城镇化步伐加快
坚持城乡一体、统筹发展，大力实施城镇开发建设，城镇化进程进一步加快，“十一五”末，全区城镇化率达到60.7%，较2005年提高了25个百分点。

通过一大批基础设施和公共服务设施项目建设，城区综合服务功能显著增强，城市品位明显提升，城市的集聚带动功能逐步凸现，发展要素逐步向农村辐射，农村条件进一步改善，五年修建公路804公里，实现了村村通油路（水泥路）、通宽带、通公交、通广播电视、通电话、通电的目标。

（四）生态环境不断改善
按照“上大关小、治旋关立”的要求，耀州区目前全区万元GDP能耗较2005年下降20%，达到2.27吨标煤，达到规划目标要求（不含市属企业能耗）。

二氧化硫、粉尘、化学需氧量累计减排4578吨、13108吨和204.3吨。

5年累计植树造林54.7万亩，森林覆盖率达到45.5%，治理水土流失200平方公里，城市绿地面积新增34.9万m2，人均绿地面积达到
8.7m2。

二、耀州区转变经济发展方式面临的主要问题
从耀州区近几年的总体发展趋势来看，虽然取得了一些成绩，但其经济发展仍然过分依赖工业，尤其是矿产资源的采掘和加工，2010年三次产业分别拉动经济增长0.5%、12.7%、3.4%，对经济增长的贡献率分别为12.3%、68.9%、18.8%。

耀州区转变经济发展方式仍面临严峻挑战，产业结构调整中亟待解决的主要问题是：
（一）结构性矛盾突出，三次产业结构亟待调整，投资拉动特征明显，转变经济发展方式的压力较大
从下图中不难看出，耀州区第二产业所占比例有逐年增大的趋势，第三产业所占比例略微下降，依靠投资推动增长的特征十分明显，消费明显不足，从投资推动型向消费拉动型转变的压力较大。

2006～2010年耀州区三次产业结构图
资料来源：2010年铜川市耀州区统计年鉴。

（二）工业结构单一，对资源依赖程度较高，缺乏新的经济增长点，园区建设起步较晚以及工业发展后劲不足等问题突出
耀州区主要支柱产业原煤和建材2010年完成工业总产值62.1亿元，占规模以上工业总产值的55.1%，而煤炭、水泥、建材等行业对资源的依赖程度较高，一旦资源出现匮乏，这些优势产业就很难保持其稳定的增长势头，耀州区急需寻找其新的经济增长点。

虽然，近几年耀州区已经着手建设新的工业园区和产业集群区，但是由于建设起步较晚，短时间内很难形成集群优势，工业发展面临着后劲不足的难题。

（三）商贸物流业辐射带动力不强，旅游产业产值偏小、发展速度较慢
耀州区地处陕西中部渭北高原南缘，是关中通向陕北的咽喉要道，区位优势明显，是发展物流业的理想地区，但是目前耀州区对发展现代物流业缺乏政策引导，资金投入也较少，仅存的一些物流企业布局较为分散，运输能力较为薄弱，区内缺乏对物流企业的有效整合，这也就导致耀州区商贸流通的辐射带动力不强，没有将优势发挥出来。

此外，耀州区虽有照金、香山、药王山等景区，但是对旅游景区的开发进度较慢，宣传力度也较弱，管理制度还有待进一步加强。

（四）农业人口比重大、农业基础设施薄弱、农产品销售不力，科学化管理水平低
耀州区农业人口为19.3万余人，占到全区人口的74%，农业人口比重较大。

农业现代化水平较低，农业产业化进程较慢，农业基础设施较为薄弱。

此外，农产品销售不力严重影响到农民收入水平的提高。

以耀州区的特色农产品——苹果为例，虽然耀州区气候条件、地理位置适宜苹果生长，其苹果具有口感好、甜度高、硬度好等特点，但由于宣传不到位，品牌效应不明显，很难形成竞争优势，价格也上不去，这与耀州区果农科学化管理水平低、精细化管理不够有很大关系。

全区虽然制定了“果业富民”的战略，但在执行过程中存在着各乡镇发展不平衡的情况。

三、可供借鉴的转型模式
耀州区是资源转型城市的典型案例之一。

对于任何一个依托自然资源发展、特别是不可再生资源发展的城市来说，资源枯竭后如何转型是不可回避的问题。

转型的目标是实现经济的可持续发展，即经济的持续发展、社会的稳定发展、资源系统的可持续利用与良好的生态环境水平等。

在如何转型方面，国内外转型城市开展了诸多探索和实践，可供我们借鉴的转型模式主要有：
（一）国外模式
1. 欧盟模式。

该模式以法、德为代表，主要是政府领导式，政府成立专门委员会和其他组织；制定详细的目标、计划和政策，通过政府各部门、社会各界的通力合作，调整产业结构，促进地区产业进步和经济发展。

转型模式的选择，既与经济体制、社会背景有关，还与产业发展经历、地理区位、市场结构、城市规模、文化背景等有深刻联系。

2. 日本模式。

日本是产业政策指导下的产业援助，政府根据国内外市场的变化情况和煤炭产区的具体实际，制定和修改产业政策，设定目标和措施。

3. 美国模式。

美国政府很少做具体的转型控制，主要做好规划和服务工作，城市是兴盛还是衰败，更多通过市场力量和企业自身发展目标决定。

（二）国内模式
1. 提倡可持续的绿色生产消费模式。

一些转型城市政府制定了一系列规划和措施，提倡注重可持续的资源消费模式，尽量采用耐用的物品来代替一次性的物品，加强维修管理，延长产品的使用周期，减少物质的浪费丢弃，尽量回收废弃品，
变成二次资源。

促进废旧产品回收利用，加强了绿色消费管理，同时在商业经营机构中树立有利于节约资源和保护环境的理念。

制定了一系列法律和政策，规范社会生产和消费行为，提高资源使用效率。

2. 在工业集中区建立由共生企业群组成的生态工业园区。

把一组工厂组织在一起，就可以成立一个生态工业园区。

这些园区都是根据生态学的原理组织生产，使上游资源企业的“废料”成为下游企业的原材料，尽可能减少污染排放，争取做到“零排放”。

3. 在企业层面积极推行清洁生产。

清洁生产就是符合循环经济原理的生产模式，要求合理地选择原料进行产品生态设计，改造生产工艺，更新生产设备，最大限度提高生产效率，尽量采用物料循环使用或者重复使用的系统，并加强生产管理。

比如在制造业上把废弃机械的零部件运用在新的机器上。

比较国内外不同转型模式，从我国国情出发，可供我们借鉴的主要经验有：一是规划先行，通过规划确定转型模式、方向和战略等，形成共识；二是选择切实可行的产业调整措施，保障城市衰退产业转型，做好转型过程中的人员安置问题；三是明确转型中的政策、环境、市场、产业和人力等关键要素，减少投资商的顾虑。

四、思考及建议
分析耀州区转变经济发展方式的探索和实践，并借鉴国内外资源枯竭城市的转型经验，建议耀州区及类似城市在转型中需重点关注以下几方面工作：
（一）政府主导，规划先行
坚持政府主导，由当地政府成立专门领导部门，从自身实际出发先行完成规划工作，进行基础设施、生态环境、投资环境、市场环境的营造等，并设立转型基金。

同时争取国家、省给予必要的扶持，争取上级转型基金，综合发挥专项基金在转型工作中的作用，同时争取一些投资方面的优化政策等。

（二）推进农业产业化进程，创新农业生产经营模式
大力发展特色农业，推广优良品种和专用特用品种，推广实用增产技术，提高粮食生产能力，扩大果园种植规模。

大力发展畜牧业设施养殖，推行标准化、规模化养殖，坚持规模、质量与效益并举。

以特色农业产业基地建设为抓手，推进农村土地合理流转，壮大农村主导产业，发展优质高效的现代农业，打造特色农业品牌，创新农业生产经营模式，走规模化、产业化、现代化农业发展之路。

（三）促进传统产业优化升级，加快新兴产业发展壮大
努力提升产业发展水平，构建现代产业体系。

在发展壮大传统产业规模的过程中，努力提升质量效益，拉长产业链，提高科技附加值。

煤炭生产城市需积极探索煤矿企业兼并重组的有效方式，支持符合条件的国有和民营煤矿企业成为兼并重组主体，鼓励各种所有制煤矿企业和电力、冶金等行业企业以产权为纽带、以股份制为主要形式参与兼并重组。

加强煤炭的深度开发和利用，推进煤炭就地转化，同时积极探索煤层气开发、煤矸石发电、瓦斯发电、煤转油等新项目，延长产业链，实现多层增值。

以农副产品精深加工为方向，重点发展果蔬加工、粮油加工、乳制品、果酒、饮料和特色资源加工业，提升档次、扩大规模、优化产品结构。

坚持自主创新、战略引进相结合的原则，利用沿海发达地区土地、水、电、矿产资源紧缺，产业加速向西部地区转移的机遇，耀州区应更多更好地承接产业和资金转移。

（四）着力提升第三产业比重，培育服务业发展新亮点
把发展服务业与增强城市功能、促进就业紧密结合起来，以文化旅游业为突破口，加快精品景区建设，大力发展现代物流业，积极发展新兴服务业，培育服务业发展新亮点。

重视发展文化旅游业，完善旅游基础设施和配套设施，打造精品景区，加大重点景区的宣传力度。

积极发展市场、仓储、运输和生产型物流相关产业和服务业，建立健全物流基础设施服务平台，以现代物流业推动工业产业升级，进一步提高工业企业生产效益。

（五）完善县域金融服务体系，促进经济金融和谐发展
优化网点布局，提高服务质效。

支持大型银行和城市商业银行在耀州布局和增设网点，解决农村地区网点覆盖率相对
较低、支农信贷相对供给不足、竞争不充分等问题，把提高银行业金融机构服务质量和效率真正落到实处。

支持银行业金融机构设立自助存取款设备、开展定时定点服务等形式，着力解决农村基础性金融服务供给不充足的问题。

支持金融机构组建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，允许民间资本参与农村新型金融机构的设立。

创新担保方式，建立补偿机制。

尽快建立“政府主导、多方参与、市场运作”的信用担保公司，设立中小企业贷款和农业贷款风险补偿基金，建立企业，农户互助基金，分散信贷风险，切实解决中小企业和“三农”的贷款难问题。

支持金融机构创新担保抵押方式，探索土地使用权抵押、林权抵押、应收账款、仓单抵押和企业联保及农户联保等抵押担保办法，提高金融支持的效率和质量。

支持保险业拓展业务，拓宽保险资金运用渠道，提高保险公司承保能力和偿付能力；积极稳妥发展证券、信托、租赁、典当业；支持发展先导性的信息服务业，特别是网络、信息技术应用咨询、增值业务和数据库服务业；规范发展会计服务、法律服务、管理咨询、工程咨询、设计策划、包装营销等中介服务业，逐步建立和完善与优势特色产业发展相匹配的产前、产中、产后服务体系。

（六）完善社会保障体系，保持社会稳定
资源型城市往往是产业工人集中的地方，在产业转型往往会造成大量工人下岗、转岗，容易引发社会不稳定因素，严重的还会影响整个城市经济的发展。

德国政府制定了特殊的政策，在贷款等方面给予优惠，鼓励个人创业；在美国，由政府、公司、工会组织注入社区基金，作为危机时期的补救来源，同时建立社区委员会负责审查并发放资助。

这些保障体系建设值得我们研究借鉴。

一定要把社会保障体系建设作为保持资源转型城市社会稳定的重要环节。

（七）健全法律法规，促进资源型城市可持续发展
德国、法国、日本等国的经验表明，通过法律手段，明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务，是解决资源型城市可持续发展的根本之策。

在我国资源转型城市产业转型的过程中，为保障各项工作的顺利进行，建议在实践的基础上，统筹规划，从国家层面逐步建立健全资源开发补偿机制，制定相关法律法规，从制度上保证资源型城市的可持续发展。

“耀州转变经济发展方式，推动科学发展问题研究”课题组
[本课题为国务院发展研究中心宏观经济研究部、陕西省铜川市耀州区人民政府合作课题。

]
课题顾问：卢中原李晓东余斌
课题负责人：孟春马秉寅李志强课题组成员：陈昌盛高伟于合军张振红何育宁张新安黑羽佳杨矗樊果贾力坤
执笔：孟春
国研视点 2011年10月12日。