法国国家公园体制改革镜鉴
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一是空间上以加盟区形式形成 了对完整生态系统的统一管理。在 旧体制下，法国国家公园按“核心 区 + 外围区”的模式进行管理（类 似中国自然保护区的核心区、缓冲 区、实验区模式，在这种方式的划 定中，常见的情况是土地权属的限 制导致难以将完整的生态系统划入
国家公园，且外围区没有法律地位， 形同虚设，基本没有手段形成统一 管 理 ）。 而 这 次 改 革 建 立 了“ 核 心 区 + 加盟区”的空间结构，并赋予 了加盟区法律定义和地位。其与“核 心区 + 外围区”模式存在着本质 不 同 ：前 者 强 调 民 主 与 包 容， 寻 求严格保护和合作发展之间的平 衡 ；后 者 是 强 调 以 政 府 意 志 实 施 强 制 性 的 封 闭 保 护， 基 本 不 考 虑 外 围 区 如 何 形 成 保 护 的 合 力。 为了推动“核心区 + 加盟区”模 式 的 实 施，法国将“生态共同体” （ecological solidarity）的概念引入国 家公园管理，明确在核心区和加盟 区之间存在着密切的生态关联和利 益共享基础。
法国特色的大区公园体制
在国家公园发展步履维艰的同 时，法国的大区公园体系因其独特 的管理体制而颇有成效。从规模而 言，大区公园是法国体量最大的一 类保护地体系。其管理有三方面的 特点。
1. 上下左右里外结合的治理模 式。上下左右里外结合的治理模式 体现为多方参与的董事会治理结构
和作为共同规则的宪章。为了平衡 自然保护与地方发展之间的矛盾， 法国大区公园采用了上下分工、左 右协调、里外共赢的治理模式，即 大区政府、省政府、所有加盟市镇 及公园管委会等管理者之间，通过 董事会形式在决策过程中使各方力 量达成均衡 ；在大区政府的指导和 统筹安排下，处于同一个生态系统 的市镇以加盟区的形式纳入大区公 园的统一管理，以利益相关者谈判 形成的宪章为加盟区所有市镇之间 在国土空间治理方面共同遵守的契 约，并与公园管委会一道负责其具体 实施。这样，虽然公园管委会基本没 有加盟区内的规划权、执法权等，但 是通过宪章实现了统一管理，形成了 市镇与公园管委会的互利共治。当然， 其前提是各级财政较好地支持了公园
尽管每个大区公园 的运营状况和互利 模式各有差别，但 总体上兼顾了保护 和发展，因此，与 国家公园相比，大 区公园体制较为成 功
济的后退会被认为损害了当地的景 观和文化遗产价值。
问题导向型的改革和体制特点
1. 体制改革带来的变化。法国 国家公园发展经历了 40 多年的类 美国体制，在各类问题逐渐暴露之 后，法国环保部借鉴了大区公园体 制，于 2006 年启动了国家公园体 制改革。2006 年 4 月 14 日，法国 政 府 发 布 了 新 的《 国 家 公 园 法 》。 相对应的是，在操作层面上，法国 环境部 2007 年 2 月 23 日发布了《国 家公园改革法案实施条例》，标志 着法国的国家公园体制改革全面启 动。这次改革充分考虑了国家公园 和周边的生态依存性、社会经济依 存性，创新了管理方式，取得了一 定成效。这次改革的主要变化体现 在三个方面。
经济全局
068
ECONOMY OUTLOOK
环境
法国国家公园体制改革镜鉴
中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。未来的法 规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立 的第一批国家公园就可能顺利完成
□苏红巧 苏杨 王宇飞
中央已经明确指出，“十三五” 期间，要“建立国家公园体制、 整合设立一批国家公园”。2017 年 9 月，《建立国家公园体制总体方案》 （以下简称《总体方案》）由中央下 发 并 公 布。《 总 体 方 案 》 明 确 了 与 建立国家公园相关的基本概念（比 如国家公园概念、理念、定位和空 间 布 局 ）、 整 体 架 构（ 比 如 建 立 以 统 一 事 权、 分 级 管 理 体 制， 建 立 财政投入为主的多元化资金保障机 制）和主要操作程序（比如建立统 一管理机构、适当延长国家公园体 制试点时间、研究正式设立国家公 园等）。这意味着，2017 年中国的 国家公园工作已完成了顶层设计并 全面转向操作层面，明确了未来的 时间表、路线图、任务书。
上述体制，使大区公园与区内、 周边市镇成为互利互惠的利益共同 体，市镇对大区公园普遍表现出合 作热情。尽管每个大区公园的运营 状况和互利模式各有差别，但总体 上兼顾了保护和发展，因此，与国 家公园相比，大区公园体制较为成 功。当然，大区公园的功能与国家 公 园 有 一 定 区 别 —— 将 乡 村 地 区 的社会经济维持和发展作为重要任 务，其角色是促发者（enabler)，经
为了平衡自然保护与地方发展之间的矛盾，法国大 区公园采用了上下分工、左右协调、里外共赢的治 理模式，即大区政府、省政府、所有加盟市镇及公 园管委会等管理者之间，通过董事会形式在决策过 程中使各方力量达成均衡
接的、问题导向型的借鉴价值，其 以宪章为纽带的上下左右里外结合 的管理单位体制、以加盟区为特色 的土地权属约束下的完整性保护、 以国家公园产品品牌增值体系为代 表的绿色发展机制等，都能直接应 对上述问题。
这 种 情 况 下，“ 怎 么 干 ” 是 关 键问题。当前，在中国国家公园体 制建设中，如何处理“上下左右里 外前后”的关系，如何实现跨行政 区的整合，如何通过绿色发展形成 保 护 的 合 力 等， 仍 存 在 操 作 困 难。 而在这些方面，刚刚完成体制改革 并初见成效的法国国家公园具有直
中国经济报告 2018年第1期
经济全局
ECONOMY OUTLOOK
069
的保护，各级地方政府（大区、省、 市镇联合体、市镇）支持了其每年 85% 左右的预算，其余资金来自中 央拨款和其他项目渠道。
2. 有较好的绿色发展体系（公 园产品品牌增值体系）和多种扶持 手段。大区公园通过建立以公园产 品品牌增值体系为代表的绿色发展 体系，使符合标准的产品（不仅有 农副产品，也包括民宿、餐饮、向 导等第三产业产品）能获得明显的 增 值 和 更 好 的、 统 一 的 市 场 营 销。 加盟组织、企业和个人因此可以享 受公园品牌所带来的惠益，但同时 也需遵守宪章的条文、履行必须的 环境保护义务。这一绿色发展体系 将公园对周边社区经济个体的态度 从防御转变为合作，最大程度地平 衡了保护与发展的关系。
3. 易于实现跨行政区管理。法 国的行政资源配置也较多地受到行 政区划的约束，但在董事会、宪章、 公园产品品牌增值体系等措施下， 大区公园跨省甚至跨大区的统筹管 理易于实现，这样使得一个生态系 统内的各区域能遵守统一的规划， 由一个统一的机构协调保护与利用 的关系。这实际上是一种合同式的 “联邦”管理模式。
国家公园，且外围区没有法律地位， 形同虚设，基本没有手段形成统一 管 理 ）。 而 这 次 改 革 建 立 了“ 核 心 区 + 加盟区”的空间结构，并赋予 了加盟区法律定义和地位。其与“核 心区 + 外围区”模式存在着本质 不 同 ：前 者 强 调 民 主 与 包 容， 寻 求严格保护和合作发展之间的平 衡 ；后 者 是 强 调 以 政 府 意 志 实 施 强 制 性 的 封 闭 保 护， 基 本 不 考 虑 外 围 区 如 何 形 成 保 护 的 合 力。 为了推动“核心区 + 加盟区”模 式 的 实 施，法国将“生态共同体” （ecological solidarity）的概念引入国 家公园管理，明确在核心区和加盟 区之间存在着密切的生态关联和利 益共享基础。
法国特色的大区公园体制
在国家公园发展步履维艰的同 时，法国的大区公园体系因其独特 的管理体制而颇有成效。从规模而 言，大区公园是法国体量最大的一 类保护地体系。其管理有三方面的 特点。
1. 上下左右里外结合的治理模 式。上下左右里外结合的治理模式 体现为多方参与的董事会治理结构
和作为共同规则的宪章。为了平衡 自然保护与地方发展之间的矛盾， 法国大区公园采用了上下分工、左 右协调、里外共赢的治理模式，即 大区政府、省政府、所有加盟市镇 及公园管委会等管理者之间，通过 董事会形式在决策过程中使各方力 量达成均衡 ；在大区政府的指导和 统筹安排下，处于同一个生态系统 的市镇以加盟区的形式纳入大区公 园的统一管理，以利益相关者谈判 形成的宪章为加盟区所有市镇之间 在国土空间治理方面共同遵守的契 约，并与公园管委会一道负责其具体 实施。这样，虽然公园管委会基本没 有加盟区内的规划权、执法权等，但 是通过宪章实现了统一管理，形成了 市镇与公园管委会的互利共治。当然， 其前提是各级财政较好地支持了公园
尽管每个大区公园 的运营状况和互利 模式各有差别，但 总体上兼顾了保护 和发展，因此，与 国家公园相比，大 区公园体制较为成 功
济的后退会被认为损害了当地的景 观和文化遗产价值。
问题导向型的改革和体制特点
1. 体制改革带来的变化。法国 国家公园发展经历了 40 多年的类 美国体制，在各类问题逐渐暴露之 后，法国环保部借鉴了大区公园体 制，于 2006 年启动了国家公园体 制改革。2006 年 4 月 14 日，法国 政 府 发 布 了 新 的《 国 家 公 园 法 》。 相对应的是，在操作层面上，法国 环境部 2007 年 2 月 23 日发布了《国 家公园改革法案实施条例》，标志 着法国的国家公园体制改革全面启 动。这次改革充分考虑了国家公园 和周边的生态依存性、社会经济依 存性，创新了管理方式，取得了一 定成效。这次改革的主要变化体现 在三个方面。
经济全局
068
ECONOMY OUTLOOK
环境
法国国家公园体制改革镜鉴
中国的国家公园及其体制建设，必须适应中国的国情约束并博采各家之长。未来的法 规调整、标准设立和机制创新中若能更多地将国际经验本土化、制度化，2020年设立 的第一批国家公园就可能顺利完成
□苏红巧 苏杨 王宇飞
中央已经明确指出，“十三五” 期间，要“建立国家公园体制、 整合设立一批国家公园”。2017 年 9 月，《建立国家公园体制总体方案》 （以下简称《总体方案》）由中央下 发 并 公 布。《 总 体 方 案 》 明 确 了 与 建立国家公园相关的基本概念（比 如国家公园概念、理念、定位和空 间 布 局 ）、 整 体 架 构（ 比 如 建 立 以 统 一 事 权、 分 级 管 理 体 制， 建 立 财政投入为主的多元化资金保障机 制）和主要操作程序（比如建立统 一管理机构、适当延长国家公园体 制试点时间、研究正式设立国家公 园等）。这意味着，2017 年中国的 国家公园工作已完成了顶层设计并 全面转向操作层面，明确了未来的 时间表、路线图、任务书。
上述体制，使大区公园与区内、 周边市镇成为互利互惠的利益共同 体，市镇对大区公园普遍表现出合 作热情。尽管每个大区公园的运营 状况和互利模式各有差别，但总体 上兼顾了保护和发展，因此，与国 家公园相比，大区公园体制较为成 功。当然，大区公园的功能与国家 公 园 有 一 定 区 别 —— 将 乡 村 地 区 的社会经济维持和发展作为重要任 务，其角色是促发者（enabler)，经
为了平衡自然保护与地方发展之间的矛盾，法国大 区公园采用了上下分工、左右协调、里外共赢的治 理模式，即大区政府、省政府、所有加盟市镇及公 园管委会等管理者之间，通过董事会形式在决策过 程中使各方力量达成均衡
接的、问题导向型的借鉴价值，其 以宪章为纽带的上下左右里外结合 的管理单位体制、以加盟区为特色 的土地权属约束下的完整性保护、 以国家公园产品品牌增值体系为代 表的绿色发展机制等，都能直接应 对上述问题。
这 种 情 况 下，“ 怎 么 干 ” 是 关 键问题。当前，在中国国家公园体 制建设中，如何处理“上下左右里 外前后”的关系，如何实现跨行政 区的整合，如何通过绿色发展形成 保 护 的 合 力 等， 仍 存 在 操 作 困 难。 而在这些方面，刚刚完成体制改革 并初见成效的法国国家公园具有直
中国经济报告 2018年第1期
经济全局
ECONOMY OUTLOOK
069
的保护，各级地方政府（大区、省、 市镇联合体、市镇）支持了其每年 85% 左右的预算，其余资金来自中 央拨款和其他项目渠道。
2. 有较好的绿色发展体系（公 园产品品牌增值体系）和多种扶持 手段。大区公园通过建立以公园产 品品牌增值体系为代表的绿色发展 体系，使符合标准的产品（不仅有 农副产品，也包括民宿、餐饮、向 导等第三产业产品）能获得明显的 增 值 和 更 好 的、 统 一 的 市 场 营 销。 加盟组织、企业和个人因此可以享 受公园品牌所带来的惠益，但同时 也需遵守宪章的条文、履行必须的 环境保护义务。这一绿色发展体系 将公园对周边社区经济个体的态度 从防御转变为合作，最大程度地平 衡了保护与发展的关系。
3. 易于实现跨行政区管理。法 国的行政资源配置也较多地受到行 政区划的约束，但在董事会、宪章、 公园产品品牌增值体系等措施下， 大区公园跨省甚至跨大区的统筹管 理易于实现，这样使得一个生态系 统内的各区域能遵守统一的规划， 由一个统一的机构协调保护与利用 的关系。这实际上是一种合同式的 “联邦”管理模式。