我国辅警制度的存在问题及完善设想

二、辅警制度的基本理论
（一）辅警制度的基本概念
1、辅警的概念
“辅警”全称辅助警力，一般认为“辅警”是指帮助、协助警察维护社会治安的社会辅助力量。

但目前，我国尚缺少对辅警概念的权威界定。

近年来，国内学者对辅警的概念作出了诸多解释，而现实中被称之“辅警”的治安辅助力量也是五花八门。

有学者认为辅警“广义上指在编警力以外的所有警察辅助力量, 狭义上是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。

我国现阶段的保安队伍、有组织治安巡逻队伍，都属狭义上的辅助警力”3。

也有学者认为，“在我国，广义上的辅警是指各类社会治安防范组织，他们是由居 (村)民委员会或单位组建的治安联防队、治安巡逻队、护街队、护村队、护校队、工人纠察队等不同形式和称谓的群众性防范组织……狭义上的辅警是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。

英国的文职警察、特别公安员，我国的治安联防队(工纠队)，都属狭义上的辅助警力”。

4还有学者认为辅警“是作为官方警察的助手和后备力量而存在的，是一支来自民间的准警察队伍”。

5考察辅警制度的产生根源与发展历程，我们不难发现，辅警是在现有警察规模不能适应社会不稳定因素变化的现实条件下产生的。

从现代角度来讲，理论层面上广义的辅警的内涵是指为了维护国家安全和社会治安秩序，在政府牵头和公安机关的统筹、指导及管理下，借助、联合并争取一切外来资源和社会综合力量，形成科学化、制度化、集约化、辅助性地履行警察职能、实现警察管理目标的一种运作模式；实践层面上的辅警是指各类社会治安防范组织，即在基层政府领导下，由社区(村民)委员会或单位组建的治保会、治安联防、单位保卫组织、协管员队伍、专业保安人员等组成的社会治安防范组织。

狭义上的辅警，是指直接协助在编警察履行各项职能的辅助力量。

本文所述的“辅警”是指狭义上的辅助警力，也就是指治安联防、治安员、协管员、社区（驻村）保安等由公安机关直接管理使用的，协助维护社会治安秩序的专职辅助3吕长贵：《对辅助警力相关问题的研究与思考》，《公安调研》2007年第19期，第19页。

4金诚：《试论我国辅警制度改革》，《公安研究》2003年第4期，第34页。

5贾迪：《论辅警制度及中国辅警制度的构建》，《江西公安专科学校学报》2005年第4期，第76页。

力量。

2、辅警的种类
上述提到，目前，我国尚缺少对辅警概念的权威界定，对辅警的分类当然也没有统一标准。

从人员归属和经费来源上看，大致可以分成以下几类：6
（1）自筹经费类辅警
自筹经费类辅警是指公安机关根据实际需求自行决定招录的，并自主筹集经费解决其待遇和保障的模式。

在该模式下，公安机关具有较大的自主性，可以根据自身的实际情况，自行决定招募的人数、条件和使用，不受政府和上级公安机关在经费、编制上的束缚。

“但是，也正是由于其招录的自主性、随意性带来了管理上的一系列缺陷。

”7首先，经费无保障。

由于经费开支由公安机关自筹，必须从公安相关经费中支出，有些地方公安机关为了筹集辅警工资，就以治安联防费、治安管理费等名义变相向行政相对人收取，甚至将罚款私留作为支付辅警工资。

其次，由于公安机关和辅警之间缺乏劳动合同的保障，造成辅警权利保障方面的缺失。

由于经费保障不足，公安机关也不会为辅警缴纳养老、医疗和失业保险，发生意外或者造成人身伤害的，公安机关也无法保障其享有应有的待遇和权利。

（2）合同类辅警
合同类辅警是与人事代理机构签订劳动合同，由代理机构派遣到公安机关从事辅助警务工作的模式。

辅警的权利义务由劳动合同确定。

公安机关对辅警进行日常管理与绩效考核，对考核不合格或者有违规违纪现象等其他违反约定需要解除和终止合同的，公安机关可以将辅警退回人事代理机构，解除关系。

而合同制辅警的工资、保险等待遇由政府财政保障。

合同制辅警主要是协助民警从事协助巡逻、设卡等勤务，也有部分从事公安机关内部的后勤管理、文印打字等内务工作。

（3）保安类辅警
保安类辅警是地方政府出资从专业的保安公司聘请保安到公安机关工作的模式。

该模式下，保安的工资待遇由保安公司支付，雇佣保安的公安机关（地方政府）向保安公司支付佣金。

保安类辅警与企事业单位自行聘雇的保安区别是，保安类辅警由公
6闵剑：《辅警队伍规范化建设问题探讨》，《公安研究》2011年第5期(总第199期)，第88页。

7杨显达、李勇：《我国辅警模式初探》，《江西公安专科学校学报》2009年3月第2期，第39页。

安机关使用，由公安机关（地方政府）向保安公司支付佣金。

“从领导和管理方面来看，保安类辅警与企事业单位聘雇的保安区别在于公安机关对企事业单位的保安只有业务活动上的指导监督关系，而没有直接的领导关系，在公安机关内部作为辅警使用的保安类辅警则由公安机关直接领导和管理。

”8
（4）政府雇员类辅警
政府雇员类辅警是政府以事业编制等形式招录，并将其派到公安机关从事辅助警务工作的一种模式。

9目前，警务工作过于繁重，耗费了大量的警力。

如果只是单纯地增加正式警察编制，必然造成地方政府过重的财政负担。

因此，根据公安机关的工作特点、岗位性质和工作内容，将警务执法类岗位和非执法类岗位相分离，在非执法类岗位建立一支文职类型的政府雇员队伍。

政府雇员类辅警不是正式警察，不占用公务员编制，可以解决编制不足的矛盾。

政府雇员类辅警一般包括四类:一是技术类，主要从事法医检验、心理咨询、信息采编、通信维护等工作。

二是管理类，主要从事信息处理、统计整理等工作。

三是行政类，主要从事业务受理、档案整理、证件办理、信息录入等工作。

四是后勤类，主要从事后勤保障、物资保管等工作。

原先在这些非执法岗位上的民警转岗到执法类岗位，置换出大量的警力，缓解了警力不足的问题。

政府雇员类辅警可以是行政事业编制，享受行政事业编制人员的待遇和福利，其经费由地方财政负担。

政府雇员在公安机关内部从事的辅助警务工作，不具有警察职业高度的危险性，不同于对公众直接行使公安执法权力的人民警察，因此也不享有警察的相关待遇。

另一种分类标准是参照辅警的工作岗位和内容，大致可以分为以下几类：10
（1）文职雇员
文职雇员主要在公安机关的直属部门、基层公安所队从事文字处理、窗口接待服务、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析研判工作等。

8马占伟：《契约式治安保险联防》,《贵州警官职业学院学报》2007年11月第2版，第91页。

9闵剑，《辅警队伍规范化建设问题探讨》，《公安研究》2011年第5期(总第199期)，第89页。

10江苏现代警务研究中心“辅警人员准入资格及培训制度研究”课题组在2011年9月份的《辅警人员准入资格及培训制度调查研究报告》中采用了此分类方法。

2002年左右，江苏各地出现了冠以“协警”的称谓，其种类主要有治安联防队员、辅警、协管员、专管员、保安员、治安员等。

虽然一些地区统一将辅协警称为保安，但只不过有社会上使用的保安及公安机关使用的治安员之分。

正是因为社会上大多数单位使用保安，所以公安机关就将由公安机关直接管理使用的、协助维护社会治安秩序的专职辅助力量统称为辅警。

以苏州为例，辅助人员大体分雇员、治安辅助人员、各类管员（社区、消防等）、联防队员、特勤队员、经营性单位合同工（保安公司、押运公司、机动车检测部等）等。

(2)治安辅助人员
治安辅助人员主要在公安机关直属部门、基层公安所配合民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作。

(3)协管人员
协管人员主要在公安机关直属部门、基层所队配合民警从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、特种行业管理等工作。

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(4)经营性单位雇员
经营性单位雇员主要是由公安机关业务指导的保安公司、押运公司、机动车检测部门等经营性单位的保安员、押运员、机动车检测人员等。

3、辅警与公安工作的关系
由于辅警自身所具有的独特优势，其在社会治安防控体系中发挥着广泛的影响和深远的作用。

社会治安防控体系要求社会组织与公众参与，而辅警这种具有民间性质的群体满足了社会不同层次的安全需求，与公安机关同为社会治安防控体系中的重要主体，在社会治安防控体系中占有重要的地位。

辅警与公安机关之间有着密切的联系：12
（1）辅警是公安机关的重要助手。

公安机关由于其属性、警力和职责所限，不可能也无必要事无巨细地承担社会所有单位、组织及个人的治安防范任务。

何况有的单位、个人也不愿意警方随意介入其内部防范事务。

具有行政和市场双重特性的辅警却可以担当大量拾遗补缺的其中不乏非常重要的防范业务。

由此，既满足了客户的需要，也负起了公安机关所委托的防范治安危害的目标责任。

辅警的助手作用，正日益得到社会的广泛认可。

社区治安防范，基本上已经由物业保安组织所承担；体育比赛、演唱会等大型活动保卫工作，经常是辅警组织出人最多；金融等重点要害单位的防范工作，己经离不开辅警的参与，如银行、证券等部门的贵重物品押运，即属于辅警性质的保安押运。

（2）辅警具有不可代替的作用。

辅警的不可替代性表现在辅警与其它自发的防范组织相比，具有组织严密、专业性强、队员积极性高、与警方关系密切等特点。

与
11郑云涛：《杭州市交通协管员的工作满意度与离职倾向的关系研究》，浙江大学2007年硕士论文。

12李艳红：《我国辅警制度研究》，山西大学出版社2006 年版，第12页。

公安机关相比，辅警人数众多，分布于社会的各个基层，加之辅警所具有的市场特性，可以从事警方不能为、不欲为的特定的治安防范任务。

因此，在防控社会治安、组织和动员群众等方面，辅警是公安机关依靠的最主要的对象。

（3）辅警大大加强了公安工作基础。

公安工作历来强调基础工作的重要性，基础工作在公安工作中占有很重要的地位。

公安工作的基础包括两个方面：一是工作机构和人员，二是工作内容。

从工作机构看，公安工作的基础是基层公安派出所，社会面的基础工作主要靠派出所民警及辅警去完成，而单位内部的基础工作主要靠保卫组织来完成。

辅警扎根于基层群众之中，具有广泛接触群众的优势、广阔的工作空间和强大的生命力。

辅警能够及时掌握社情动态，特别是影响稳定的苗头性信息；熟悉辖区人口情况和行业场所情况，能够及时发现违法犯罪线索；辅警在群众中有一定的人脉资源，能够及时反映群众对治安工作的意见和建议等。

（二）辅警制度的发展
辅警的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展。

目前，英国、法国、澳大利亚、新加坡、南非、摩洛哥和我国的香港、台湾地区（台湾称为义勇警察）的辅警建设都取得了显著成绩，使其在打击犯罪，维护地方治安等方面的工作中发挥了不可取代的作用。

13境外辅警制度主要有以下几个方面的特点：一是辅警制度具备完备的制度法规体系；二是辅警的录用遵循标准科学的程序；三是辅警队伍一般具有严密的组织结构及职级；四是辅警的职责明确与权力有限；五是辅警的待遇及工作时数与正规警察多有区别；六是充满人文关怀的奖励抚恤制度。

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1、我国香港的辅警制度
我国香港特别行政区的辅警制度比较发达。

香港辅警是由社会志愿人士组成，以兼职形式协助正规警察“纪律人员”15从事警务工作的一只准警察部队，主要配属于各级警察行动部门，为正规警察执行日常警务工作和处理紧急事件提供人手支援。

辅警的职责范围包括：看守及监视、防止罪案、控制及管理人群大型活动、维持交通秩
13赵永昌：《对辅警制度的考察与借鉴》，《新疆警官高等专科学校学报》2009年1月第1期，第29卷，第15页。

14马占伟、李合力：《国外辅警研究与我国辅警构建》，《湖北警官学院学报》2006年5月，第61页。

15“纪律人员”专指从警员到警务处一长等各种职级的警察，其薪金标准在政府其他纪律部队和公务员序列中是最高的。

序及执行交通法例、执行警署职务及行动职务、负责通讯及促进警民关系等。

除此之外的各项维护社会治安的任务均由专业保安人员来完成。

香港辅警由香港警务处根据《香港辅助警察条例》16、《辅助队薪酬及津贴条例》17和其他附属法规的规定进行管理，日常工作由警务处各总区指挥官负责调配和指挥，并由警务处行动处支援部协调。

辅警的人事训练由警务处及培训处统筹。

香港辅警有一套严密的组织结构，设有辅警总部，由一名辅警总监掌管，内设交通、通讯、乐队、学警四个部门，主要职责是负责有关辅警的日常行政工作、新招聘辅警人员的训练和辅警职级晋升等。

辅警总部下辖五个辅警总区，辅警总区又下辖若干辖区。

香港辅警与正式警察一样评授警衔，着统一制服。

在警务工作中，辅警行使正式警察的相应权力，与正式警察一起执勤时，在职级相同的情况下，辅警服从正式警察的指挥；职级不同时，低职级的正式警察要听从高职级的辅警指挥。

香港辅警的招募条件和程序与正式警察基本相同，但要求必须是另有固定职业者，利用业余时间到辅警队服务。

辅警被招募后，由警务处发给聘书，不属于政府公务员。

从以上对香港辅警的介绍，可以看出香港辅警具有如下特点：一是有专门的法律来调整；二是有一套严格的招录制度，进入门槛高，辅警人员的素质高；三是有专门的管理机构，辅警内部分工明确；四是辅警人员拥有独立的执法权；五是辅警人员的待遇高，有保障。

2、法国的辅警制度
法国辅警主要有两种模式。

一种叫“辅助警察”，前身是法国辅助宪兵，实行现役制，其成员由内政部等机关根据国家警察的条件和要求，从应征入伍的青年中挑选，并在警察院校接受法律法规、职业道德以及体能和射击等警察职业教育与培训。

培训合格后，他们被分配到巴黎治安总局、城市警察中心局、边防警察中心局及共和国治安队等机构，服务10个月。

辅警全部着与国家警察相同的制式服装，但没有警衔标志。

在权限方面，他们不具有刑事司法和治安行政管理的职权，只是作为一种补充力量协助国家警察履行相关职能；他们主要从事维护道路交通秩序、社区治安管理、公共场所治安巡逻以及在警察局担负值班或技术性的工作；他们按国家警察条令的总体
16《香港辅助警察条例》系香港法例第233章的内容。

该《条例》对辅警队的成立组织、辅警队的开支与维持、辅警队员的组成、辅警队员的权力与职能等一系列问题作出了规定。

17《辅警队薪酬及津贴条例》系香港法例第254章的内容。

该《条例》对辅警队的待遇作出了明确规定。

性规定执行享受相关待遇；对于不能胜任工作的辅警，按照不适合服兵役的规定处理，如果在工作期满后想从事国家警察的，可以参加招募国家警察的考试。

18法国的另一种辅警是不占用国家警察编制的行政人员、专业技术人员及其他服务人员。

为充分发挥所有在编警察的作用，避免因一线职能部门的警察从事可由一般人员完成的事务性工作而浪费警力，法国警察利用合同雇员的方式，招募了近万名办公室雇员，在国家警察的各个机构中从事行政事务性工作。

随着科学技术和办公设备的现代化，法国也采取合同制的办法直接聘用社会上的专业技术人员。

法国辅警具有以下特点：一是辅警人员覆盖范围广，文职、技术人员也由辅警人员组成，大大节约了行政成本；二是辅警人员的录用采用合同制形式，对不能胜任的辅警人员及时进行更换；三是辅警人员没有执法权；四是辅警人员的福利待遇参照国家正式警察的福利待遇执行。

3、英国的辅警制度
英国的辅警种类有私人安全公司、特别警察队、文职警察、警察承包制以及公民志愿警察(特别公安员)等形式。

英国特别警察队就有26种之多，他们是地方当局雇用的私人辅警。

特别警察的规模不一，组织各异，但共同之处是都只对市政当局负责，不受内政部与地方警察署的制约。

英国皇家警察、国防部警察、交通运输警察、伦敦港口警察都属特别警察队。

特别警察队具有一定的行政执法权限，他们在管辖范围内可以处理一些轻微的治安案件，但遇到重大刑事案件时，必须移交正式警察。

19英国大量地增加文职警察源于英国审计委员会于1988年的一项调查。

该调查显示，地方警察局一方面叫喊警力不足，另一方面又在大量地浪费警力。

一般的警察有四分之一的时间在从事行政事务性工作，而警长和督察这一级警官平均40%的工作时间用于琐碎的行政事务，而刑侦部门的情况更为严重。

因此，英国内政部同年下达通告，建议警局录用文职人员从事行政和技术性工作，使正式警察从繁琐的事务性工作中解脱出来，去从事“真正的警察工作。

”20警察承包制是警察部门采取合同的形式，雇用私人来承担原本属于正式警察的工作，主要从事一些社会服务性工作，有时也从事一些警务工作，如车辆管理等。

但在管理中，执法权仍然掌握在正式警察手中。

采
18崔海英：《境外辅警制度发展史》，《江西行政学院学报》2006第2期，第51页。

19王萌：《英国辅警制度及对我国的启示》，《江西公安专科学校学报》2009年第2期，第29页。

20“真正的警察工作”是指警察从事刑事、治安案件中的调查、取证等工作，而不包括其从事的一般的文秘工作。

取警察承包制，可以节省大量的行政成本，而且还可把警察投放到最需要的地方。

至于特别公安员，则纯属志愿组织，他们没有工资，警察部门为他们提供的也只是“服务补偿”。

特别公安员是警察部门的一支辅助力量，在自然灾害、紧急状态等突发事件中作为警察的后备队使用。

英国辅助警察的特点：一是形式灵活多样，不同种类的辅警有不同的执法权；二是“好钢用在刀刃上”是成立文职警察和实行警察承包制的根本出发点；三是辅助警力的辅助范围广，在突发性事件的预防上也有辅助警力的预备辅助。

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4、我国的辅警制度
（1）古代辅警制度
我国古代的辅警制度产生于秦汉时期，发展于隋唐时期，成熟于宋明时期，并最终成为我国封建社会一项基本的、重要的维护社会治安秩序的治安制度。

22我国古代辅警制度具有以下四个特点：
一是只存在于县以下的地方行政系统中，中央机构中并没有专门的辅警机构。

我国古代的各封建王朝都实行高度集中的中央集权制，统治者们为了维护其自身安全，在中央设置了一整套严密的警卫机构和治安机构。

例如，汉代的中央三级保卫体制(皇宫、京城、皇帝)、唐朝的卫禁制度、清朝的郎卫制度等。

由于京城的安全至关重要，因此维护治安的官员和士兵都是由朝廷任命的，他们的任用、职权、职责、待遇都有一套严格的制度来保障。

基于京城地域相对较小和维护皇帝安全需要这两个因素，我国古代中央机构中没有辅警人员。

我国古代的历朝历代的地域都十分宽广，但人员居住相对分散。

在对地方治安的管理上，统治者最行之有效的方法就是通过建立诸如保甲制这样的辅警制度来维护基层社会治安，这样一方面可以稳定社会秩序，巩固封建统治；另一方面又可以节约统治者的国库开支，加大对老百姓的剥削。

二是种类单一、权力庞杂、责任明确。

我国古代辅警制度虽然经过了两千多年的发展，但辅警的种类却一直处于单一型的状态。

从秦朝出现的里正、什、伍，到唐朝的村正、宋朝的保长，虽然辅警的名称有所变化，但其种类却未发生任何变化，并没
21栗长江：《英美辅警体系研究》，《比较与借鉴政法学刊》2010年4月第2期，第27卷，第109页。

22陈晋胜：《警察法学概论》，(北京)高等教育出版社，2002年11月第1版,第9－14页。

有出现类似现代的诸如保安、企业内保人员这样的辅助警力，这与古代工业不发达有着很重要的关系。

我国古代辅警人员的职责主要是预防、制止和纠举犯罪，其权力涉及到维护社会治安的方方面面，十分庞杂。

归纳我国古代辅助警力的权力，主要有：携带武器权、清查户口、夜间巡逻、盘问可疑人员、调解民事纠纷、上报刑事案件、追捕权等。

我国古代辅助警力的权力体系是统治阶级权力的延伸，也是辅助警力得以存在的政治保证，这些权力的存在使得辅助警力成为了统治阶级控制民众的工具。

23“有权必有责”在我国古代辅警人员身上得到了充分的体现。

统治阶级为了实现以民制民的目的，明确了辅警的治安责任。

如《唐律疏议》记载：“褚造畜蛊计教令者，绞；造畜者同居家口虽不知情，若里正知而不纠者，皆流三千里。

”在这里只追究基层的责任，而不涉及州、县的官吏。

唐律认为，治安要从基层抓起，里正直接管理百姓，其治安责任自然应当首当其冲。

清朝时如保甲长在遇到重大案件时，对官府协助不力要按重罪处理。

三是古代辅警既是维护社会治安秩序的一支重要力量，更是封建统治阶级维护其自身统治，加强对民众控制的工具。

从秦朝统一中国到清王朝统治的灭亡，中国的领土和人口都在不断地增加，由于古代的交通、通信都比较落后，再加之地广人稀，统治者对京城之外的地域统治就显得有点力不从心。

从秦、汉时期开始实行的什伍连坐制到宋明时期已渐成熟的保甲制，统治者采取了以户为单位，邻里互相施救、互相监督的方法来维护其基层治安秩序。

这种方法一方面严重地摧残了人民的精神品格，使得人与人之间互相监督、互相猜疑提防，产生矛盾，人人自危；另一方面使得统治者把他的臣民系于同一根绳子上，加强了户与户之间的依赖，达到了以民制民、控制人民的统治目的。

四是古代辅警调解民事纠纷是官府解决民事纠纷的前置程序，这种制度一方面方便了老百姓，另一方面减少了诉累，提高了官府的工作效率。

调解民事纠纷是我国古代诸如里长、老人、乡间这一类辅警人员的职责之一。

我国古代县以下的行政区域地广人稀，交通不便，邻里之间发生民事纠纷由负责其治安的里长、老人、乡间等辅警人员先行调解。

一方面可以在较短的时间内把民事纠纷化干戈为玉帛，防止矛盾激化，
23朱绍侯：《中国古代治安制度史》，河南大学出版社，1994年12月版，第23－55页。