关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的设想_王志国

2010 年底，国务院印发了《全国主体功能区规划》， 确立了“十二五”期间我国实施主体功能区建设的发展 战略，这是我国推进科学发展、优化生产力布局的重大 战略举措。对主体功能区建设绩效进行分类考核，是推 进其建设的重大配套政策。
一、构建中部地区主体功能区绩效分类考核体系的 重要意义
按照全国主体功能区规划，中部地区在我国国土空 间三大战略格局中，尤其是在“两横三纵”城市化战略格 局和“七区二十三带”农业主产区战略格局中占有十分 重要的地位。构建中部地区国家主体功能区绩效分类考 核体系，对于加快推进中部主体功能区建设，实现科学 发展，实现各主体功能目标，十分重要也十分必要。
主体功能区是一个大的或相对小的社会、社区，或 一个或多个行政单元的组合体，主体功能区考核应以相 对独立的行政单元为对象。考核内容以主体功能实现程 度为主，同时考虑经济社会、资源环境、人民生活和社会 安定等多目标实现程度或绩效的综合考核评价。没有行 政主体的主体功能考核是没有意义也不能实行的。中部 地区主体功能区分类考核及其指标体系设计必须坚持 以下原则：
（ 一） 有效推进中部地区科学发展，实现加快发展和 转型发展
我国“七五”规划首次提出东、中、西部三大经济地 带，以后又解析出东北地区，这四大区域作为区域发展 的基本单元，为我国制定和实施区域发展政策提供了重 要依据。但四大地区范围仍然较大，经济类型较多，其上 的发展政策、发展目标仍较宏观。如中部六省国土面积 为 102． 82 万平方公里，人口 3． 58 亿，长江中下游地区 与黄淮地区、太行山区的资源禀赋、产业类型很不相同， 因此，有必要打破行政区域界限，按照区域经济类型、产 业类型、生态功能类型，确定不同的主体功能区域、不同 的发展目标和不同的发展政策，以增强国家制定区域发 展政策和实施宏观调控的针对性、及时性、有效性。主体 功能区划分是国家宏观战略性、基础性、约束性规划要 素，体现了科学发展在区域发展理念和实践上的一种深 化和提升。根据国家主体功能区规划，中部地区六大城 市圈或城市带是国家“两横三纵”为主体的城市化战略 格局中的重要节点，中部长江流域、黄淮平原、河套灌区
（ 二） 优化中部地区生产力空间布局，促进中部各类 主体功能区的加速形成
国家主体功能区规划把我国各类区域分成两类七 种区域： 按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、 限制开发区域、禁止开发区域； 按开发内容分为城市化 地区、农产品主产区和重点生态功能区。中部六省在国 家层面上除没有优化开发区域外，其余六种开发区域都 有。目前各省级主体功能区规划大都没有颁布，不排除 有的省将其省域内部分发展较成熟的地区列为优化开 发区域。中部六大城市圈 ( 带 ) 是国家城市化重点开发区 域，长江中下游平原、河套灌区、黄淮平原是国家农产品 主产区，晋北、南方丘陵带是国家重点生态功能区。这三 大功能区体现着国家对中部地区战略地位的确定和生 产力空间布局的划分，具有很强的科学性、针对性和必 要性。按照主体功能区的不同构建分类绩效考核体系， 将极大促进功能区的分类建设，促进生产力布局调整落 实，完善城镇体系，从而促进中部地区产业结构调整，生 产力空间布局优化，促进区域协调、城乡协调发展。
三、中部地区主体功能区绩效分类考核指标体系的 构建
根据中部地区分类考核的主要原则和指标体系设 置依据，本文设计了中部地区除禁止开发区以外区域的
二是突出考核农业基础条件或现代化水任何一种绩效考核都必须有一系列政策措施或组万方数据关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的设想国家主体功能区中部重点开发区发展绩效综合考核评价参考指标体系类别序号指标名称单位权重序号指标名称单位权重生产总值增长率提高值百分点提高值百分点经济规模以上工业增加值占生产总值比重提高值百分点省外5000万元以上项目责金总额增长率提高值百分点11耕地保有率万元0515万元生产总值能耗标吨万元05削减率o512降低率0516主要河流断面优质水率万元生产总值水耗畦万元o517空气质量级别环境13100518城市污水集中处理率化学需氧量排放量畦万元0519城市绿地率提高值百分点0520森林覆盖率新增造林合格面积万公顷21人口出生率24医师教人万人社会22平均受教育年限25互联网宽带用户普及率发展1523每万人口三项城镇化率专利授权量伴ty26提高值百分点27城镇基本医疗保险参保率人民30城镇登记失业率生活28农村新农合参合率31城乡居民最低生活保障落实率32城镇保障性住房覆盖率安全生产事起熬亿元35刑事案件万分点故发生率发生数变动率社会33稳定安全生产事故重大群体性事件36不包括信访万人食品药品安全公众安全感指数调查34起熬万人事故发生率民意调查指数国家主体功能区中部农产品主产区发展绩效综合考核评价参考指标体系指标指标类别序号名称单位权重序号名称单位权重生产总值增长率增长率经济发展增长率第三产业增加值利用省外3000万元以上项目资金农业机械化水平瓦特农业电气化水平千瓦时公顷全社会固定资产投责完成额增长1069万方数据江西社会科学201271l耕地保有率16城市污水集中处理率12万元生产总值能耗标吨万元17城镇绿地率提高值百分点资源环境13农业灌溉用水18主要河流断面优质水率有效利用系数1014养殖业污水处理率15农村垃圾集中处理率新增造林合格面积万公顷社会20人口出生率23每万人口医师数发展21平均受教育年限24互联网宽带用户普及率22农业科技贡献率25城镇化率26可支配收入29保险参保率农民人均纯收入人民生活2730城乡居民最低生活转移就业保障落实率城镇基本养老保险城镇保障性住房2831与农村危房改造覆盖率安全生产事故刑事案件万分点34发生数变动率社会32稳定安全生产事故重大群体性事件死亡率人苏亿元不包括信访万人33食品药品事故
（ 三） 必须结合各地实际，突出重点、兼顾区域其他 功能的考核
中部地区最大实际就是发展不足，加快发展是中部 地区的最大任务。中部地区主体功能区的分类考核就是 要按照各区域的主体功能，突出其发展重点导向，反映 其依靠重点领域、重点产业的加快发展，依靠国家相应 的政策投入机制和补偿机制，带动整个区域经济社会、 生态环境加快发展的绩效。这里特别要指出几个问题： 一是外向经济考核问题。国家主体功能区规划提出要弱 化吸引外资、出口等指标的评价。这是针对全国主要是 东部地区来说的。对中部地区来说，外向度总体不高，无 论是重点开发区还是农产品主产区，外向型经济发展对 本区发展起到了重要的促进和推动作用，仍应作为一项 重要考核内容，但要减少相应指标的权重。二是农产品 主产区经济总量、财政收入、工业、城镇化指标考核问 题。中部地区的现实是，农产品主产区范围很大，一般都 超出了县级行政区，甚至市级行政区，并与重点开发区 相重叠。对此可考虑，如果是县级行政区，可以农产品主
（ 一） 必须坚持科学发展、持续稳定较快发展的考核 导向
主体功能区发展战略的主旨是科学发展，即根据各 区域的主体功能定位，实现在主体功能目标上更好、更 快、更持续稳定地发展。绝不是说，根据主体功能区的不 同类型，某些区域要大发展、快发展，某些区域不发展、 慢发展。比如，不是说优化开发区、重点开发区就大发 展、快发展，限制开发区就慢发展，禁止开发区就不发 展。而应该说，优化开发区一般说来，经济发展水平较 高，要加快经济结构、产业结构调整升级，提升自主创新 能力，提高生态环境建设保护水平，提高公共服务覆盖 面，吸收更多的外来人口，实现集约发展、快上加优的发 展。重点开发区要加快工业化、城镇化进程，重点加快 二、三产业发展，注重增长质量效益，提高公共服务水 平，保护生态环境，实现持续快速稳定发展。农产品主产 区则要以增强农业发展能力、农产品保障能力为主，同 样要加快社会发展，公共服务能力建设，保护生态环 境。在农业比较效益较低的情况下，其能力建设和社会 发展水平提升以及生态环境建设要通过国家投资金融、 财政税收、转移支付等政策手段来达到目标。对重点生 态功能区，其加快发展的主要任务是保护好建设好生态 环境，为全社会提供优良的生态产品，其公共服务社会 发展各项目标通过国家补偿机制来实现。对中部地区来 说，由于经济发展水平相对较低，因此，其加快发展的任
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是国家 “七区二十三带”为主体的农业战略格局中的重 要组成部分，中部北方防沙带和南方丘陵山地是国家 “两 屏 三 带” 为 主 体 的 生 态 安 全 战 略 格 局 中 的 重 要 支 撑。这三大战略空间主体功能不一样，被赋予不同发展 目标、发展要求和发展政策。按照不同的主体功能和政 策目标，构建不同主体功能区的绩效分类考核体系，将 充分发挥考核评价体系的导向作用和加速器作用，促进 区域发展目标和发展政策得到更好实施，主体功能更好 地落实和发挥，从而推进中部地区的科学发展、加快发 展和转型发展。
[关键词 ] 中部主体功能区； 分类绩效考核； 指标体系 [ 中图分类号 ] F127 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1004 － 518X（ 2012） 07 － 0065 － 07 王志国 （ 1954—） ，男，南昌大学中国中部经济发展研究中心客座研究员，江西省人民政府发展研究中心 研究员，主要研究方向为区域经济学。（ 江西南昌 330046） 本文系南昌大学中国中部经济发展研究中心课题“中部地区主体功能区建设对策研究”成果。
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关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的设想
务更重一些。 （ 二） 必须坚持按区域主体功能目标分类导向、分类考核 分类导向、分类考核是主体功能区的关键与灵魂，
没有它们，主体功能区建设就失去存在的方向和基础。 分类考核的核心是根据主体功能区的功能定位不同，将 其功能转换为发展方向、发展目标，并运用其表现指标 来说明其功能建设或达到的程度。对中部地区来说，主 要有重点开发区、限制开发区、禁止开发区或城市化地 区、农产品主产区、重点生态功能区两类六种区域。其重 点开发区也就是城市化地区，主要包括中部六大城市圈 ( 带 ) 地区，应实行工业化、城镇化水平优先的绩效评价， 重点考核二、三产业发展、社会发展、公共服务、城镇化 进程、资源与生态环境保护等。农产品主产区主要有长 江中下游、黄淮、河套平原区，实行农业发展优先的绩效 评价，重点考核农业发展能力或现代化水平、农产品生 产水平，同时，还要相应考核其社会发展、公共服务、生 态环境等内容。中部地区重点生态功能区也不少，其中 一些作为独立的县级行政区存在，也有只是以更小的行 政单元存在于重点开发区和农产品主产区内。这类区域 实行生态保护优先的绩效评价，重点考核生态环境保护 建设成效。同时他们也是一个相对独立的社会或社区， 特别是对县级行政区来说，也必须考核其社会发展、公 共服务建设情况。
产区考核，如果是中心城市则以重点开发区考核。由于 县域是我国最基本品主产区中的县级行政区，也 应考核经济总量、财政收入、工业、投资、城镇化指标，只 不过要突出其农业发展指标的权重，弱化其他经济指标 的权重。否则，只考核农业发展指标，就失去对一个县级 行政区的考核意义。三是对重点生态功能区的考核。如 果是以县级行政区来考核，则应有经济社会发展、公共 服务全部内容，但重点是考核生态建设和生态保护绩 效，经济发展则应以相当小的权重给予考核。如果是县 以下的行政区域更小的禁止开发区，则考虑只给予较为 单一的指标考核。
（ 三） 克服目前地方政绩考核中不分类别、单一发展 导向的诸多弊端
我国财政分成体制以及长期加快发展的政策导向， 发挥了激发各地积极性和加快经济社会发展的巨大作 用。但在这种导向下，地方政府考核也一向以总量扩张、 加速发展、增加财税收入为主。因此，不管何种类型的地 区，基本上都是以工业化、城镇化为核心，以发展工业、 发展外向型经济为主。这就使一些农业条件很好的地 方，也一定要大力发展工业，甚至一些重要生态功能区 迫于吃饭财政压力，也要去发展工业。建设主体功能区， 根据不同区域的资源禀赋和发展条件，确定不同的主体 功能，并运用规划、投资金融、财政税收、转移和补偿等 手段，确保主体功能区建设和功能落实到位，这就可以
避免一刀切发展导向。按主体功能区分类考核，不同功 能区的经济类型、发展目标有了明确的区分和对待，因 此，可以极大地增强地方政绩考核的科学性、针对性和 合理性，强化主体功能区建设的落实，特别是对生态建 设、环境保护和可持续发展具有重大意义，对干部政绩 考核也更加公平合理。
二、中部地区主体功能区绩效分类考核的主要原则 和指标体系设计的依据
2012 年第 7 期
关于构建中部地区国家主体功能区 绩效分类考核体系的设想
■王志国
国家主体功能区建设是我国推进科学发展的重大战略举措。构建主体功能区绩效分类考核体系，对于促 进主体功能区健康快速发展具有重大意义。按主体功能区划分规范，将中部地区主体功能区绩效考核对象分 为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区四种类型，本文设计了前三类区域的综合考核指 标体系及考核方法。
（ 四） 考核指标体系要科学设计、合理确定，规范使用 指标体系是分类考核的基本依据，必须根据主体功 能区的功能定位、经济社会发展规律、发展导向、政策要 求来科学设计、合理确定。指标体系设计中要考虑的几 条： 考人均量，不考少考总量； 考相对量，不考少考绝对 量； 考客观性指标，不考主观性指标； 考规范可靠性指 标，不考不规范不可靠指标。因为，考核对象区域大小， 人口多少，发展基础不同，总量、绝对量不能确切反映考 核对象的发展水平、成效和努力程度，而人均量、比重、 速度则对此反映较好。客观性、规范性指标是实在的，一 般经过统计部门多年成熟工作，具有可靠信息来源基 础； 而主观性、不规范性指标，常带有主观臆断或估计， 甚至带有水分，不宜采用。 （ 五） 分类考核要简便易行，低成本操作 分类考核虽然重要，但一定要简便、易于操作。如果 考核指标过于庞大复杂，数据信息来源十分困难，考核 方法或程序环节很多，需要耗费大量人力、物力和时间， 则主体功能区考核就是行不通、坚持不了的。因此，指标 体系必须简洁，数据收集要容易。要尽量使用通用统计 指标，坚决舍弃理论上重要但实际上数据信息不规范、 不可靠、不常规的指标。考核计算方法和考核程序也应 尽量简练，容易操作。这样才能真正做到简便易行，低成 本操作，长期坚持，真正发挥分类考核对主体功能区建 设的导向和促进作用。