跨政府网络与国际经济软法：多层面“全球治理”架构的一个特殊组成部分

跨政府网络与国际经济软法：
多层面“全球治理”架构的一个特殊组成部分
徐崇利*
一
自1648年威斯特伐利亚体系确立之后的相当长一段历史时期，国际关系以民族国家为中心，民族国家运用权力对国际经济事务实行“自上而下”的单向度“统治”，这是民族国家在强制性权力支持下相互间以维系国际经济秩序，便利全球集体行动的正式而制度化的一个运作过程。

相应的，在国际经济立法中，民族国家是以“一元化”的单位，由国家元首、政府首脑或外交部门代表，并多在正式的政府间组织（协定性组织），通过正规的程序谈判缔结国际经济条约；而由国家制定的国际经济条约又被普遍认为是国际经济“硬法”——一种体现国家共同“统治”手段的法律形式。

随着全球化时代的到来，原属各国国内法管辖的经济事务不断进入国际层面，形成了纷繁复杂的“全球经济问题”。

由于全球经济问题（如金融危机）本身就是市场在国际层面上失灵的产物，不可能自发地通过市场机制这一“看不见的手”加以解决；即便有各国政府的介入，也存在着国际政治失败的可能。

因为世界上没有全能的国家可单独或共同解决复杂的全球经济问题；换言之，传统的国家“统治”方式已无法单方医治全球经济问题这一顽疾。

为了弥补国际市场失灵和政治失败，便产生了应对全球经济问题的第三种路径——全球治理。

所谓的“全球治理”是指，对于全球问题，需要以共同目标为支撑，采取相互协调的方式，将不同层次上的各类行为体联结在一起，在营造共识的基础上实行“各种路径的综合治理”。

这就意味着，在从“统治”到“治理”的过程中，民族国家的权力将向上、向下和横向向各种非国家行为体扩散；1就经济领域而言，民族国家的权力向上主要是向政府间经济组织分流，横向主要是向跨国公司（跨国商业社会）和国际非政府组织（全球市民社会）分流。

然而，值得注意的是，全球治理理论在强调非国家行为体作用的同时，并不排除民族国家在全球治理中所担当的主要角色。

实际上，面对经济全球化的冲击，民族国家不会只是一味地消极防御，而是会积极应变，以加强自身在全球治理中的能力；其应变的一个重要表现就是把权力向下分流给政府下属的各经济管理职能部门，由它们分别与外国相对应的职能部门以灵活的方式开展合作，包括成立非正式的国际组织（非协定性组织）作为协调机构，并制订相应的国际经济软法，由此而形成的“跨政
* 1966年2月生，厦门大学法学院教授、博士生导师、法学博士。

1参见詹姆斯〃罗西瑙：《面向本体论的全球治理》，载于俞可平主编：《全球化：全球治理》，社会科学出版社2003版，第61页。

府网络”便成为全球治理机制的一个重要组成部分。

（如下图所示）
政府间经济组织
跨国公司民族国家国际非政府组织
各经济管理职能部门（跨政府网络）
在实践中，各国政府经济管理职能部门的官员可能在政府间组织内进行网络式的交流。

例如，近十几年来，经合组织中经常汇集了各成员国政府下属经济管理职能部门的官员，讨论共同的问题，并提出相应的解决方案或制订示范守则等。

然而，在这些政府间经济组织中，类聚的多为发达国家政府相关经济管理职能部门的官员，所组成的跨政府网络实际上成了“富国俱乐部”，势必遭到发展中国家的反对；同时，此类跨政府网络也多少与正规的政府间经济组织有牵连，故并不具有典型性。

典型的跨政府网络通常存在于以下两种自发性的情形：一是通过建立非正式的国际组织而形成的跨政府网络。

这些非正式的国际组织没有法人地位，其运作的机构和场所简约而灵活，且多不是依据条约，而是按照达成的若干目标或章程而设立，它们对各成员没有法律约束力，所形成的是一种宽松的合作机制，诸如银行监管巴塞尔委员会、证券委员会国际组织和国际保险监督官协会以及国际会计准则委员会等；另一种则是更为松散的跨政府网络，它们连作为承载机构的非正式国际组织也没有，由各国相对应的政府下属经济管理职能部门通过签订双边或多边情况备忘录的方式结成，以此作为彼此间互动的基础。

这些“半法律”性质的“行政协议”已广泛出现在证券监管、反托拉斯、税收以及货物管理等领域。

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应该说，各国政府的下属经济管理职能部门参与国际经济立法活动早已有之。

然而，在全球化时代，这样的跨政府联系之所以出现明显的网络化发展趋势，其主要原因除了全球经济问题的不断增加之外，还包括通讯和交通技术的发展，为这些经济管理职能部门在跨政府网络中实行互动提供了便利的条件，并降低了它们之间的交往成本。

随着全球化时代民族国家与各种非国家行为体之间“复合相互依赖关系”的日益加深，全球治理理论大有发展成为显学之势，国内学界也已开始以全球治理之视角关注国际非政府组织及跨国公司等私人部门对国际经济立法的影响，但对于各国政府下属的经济管理职能部门等公共权威在国际经济立法中的地位和作用等问题，却几乎无人问津；可以说，在我国学界，跨政府网络属于迄今未受关注的一个国际经济法基础理论研究的“处女地”。

从立法主体和法律性质上看，产
2详见Anne-Marie Slaughter, Global Government Networks, Global Information Agencies, and Disaggregated Democracy, Michigan Journal of International Law, V ol.24, 2003, pp.1048-1053.
生于跨政府网络的国际经济软法是一种特殊的国际经济法律渊源，准确把握其性质，具有重要的理论意义。

例如，如所周之，巴塞尔协议是关于跨国银行管制的最重要法律文件，但是，长期以来，我国学界对其性质争论不休，提出的主张可谓五花八门，计有“国际惯例说”、“国际习惯说”、“国际契约说”、“国际协议说”、“有拘束力建议说”、“行为规则说”、“国际软法说”等等；而这些主张又都缺乏据有充分说服力的基本理论支持。

其实，巴塞尔委员会和巴塞尔协议是跨政府网络的一个范例，以跨政府网络理论析之，其性质便可昭然若揭。

二
尽管人们对跨政府网络重要性的认识仍有差异，但无以否认的是，其的确带有浓厚的全球治理的色彩。

研究该论题的国外学者普遍认为，跨政府网络“构成了更为广泛的由‘统治’到‘治理’转变的一部分”；3“是相互依赖的世界引入的新的治理方式”；4有的学者更是将之推崇为“正迅速地成为当今范围最广，也是最有效的一种国际治理模式。

”5全球治理的主要特征包括治理主体的多样性和治理手段的协调性。

（一）跨政府网络与全球治理主体的多样性
对于全球治理主体多样化的特点，不能只关注非政府组织、跨国公司等非国家行为体，从国家这一主体来看，其本身在主导全球经济治理的过程中，也可多元地分解为各政府经济管理职能部门，而这又是跨政府网络作为全球治理一种新方式的中心特征。

全球化突破了各国疆域对国际交往的限制，意味着货物、服务、资金、技术、人员、信息乃至观念等跨国界流动规模的扩大、广度的增加、密度的加强、频率的加快以及影响力的深入。

随之，国家对这些跨国活动的实际控制能力也在下降。

显然，全球化对以领土为本据的国家主权形成了强烈的挑战。

鉴此，一些激进的全球化理论断言全球化就是一个“去国家化”的过程。

在这一过程中，国家的权力将转移给由跨国公司组成的全球市场和以国际非政府组织为代表的跨国市民社会，并最终导致“民族国家的终结”。

然而，跨政府网络的倡导者却认为，此类激进的全球化理论夸大了各种非国家行为体的作用。

事实上，全球化不可能“击垮”民族国家，但是在全球化的挤压下，国家主权将会出现“碎片化”的倾向；6亦即，全球化不会造成国家权力的对外全部流失，更多的是带来国家权力的内部移转；而垮政府网络以及产生于该网络的国际软法正是这种国家“碎片化”的产物。

民族国家自近代出现以来，其一个基本特征是国家内部主权的发展和国家内部的协调，从而3引自S. Picciotto, Networks in International Economic Integration: Fragmented States and the Dilemmas of Neo-Liberalism, Journal of International Law & Business, V ol.17, Winter, 1996 / Spring, 1997, p.1039.
4引自Scott H. Jacobs, Why Governments Must Work Together, OECD Observer No. 186, Feb./Mar. 1994, p.16.
5引自Anne-Marie Slaughter, The Real New World Order, Foreign Affairs, V ol.76, 1997, September/October, p.185.
6详见S. Picciotto, Fragmented States and International Rules of Law, Social and Legal Studies, V ol.6, 1997, pp.259-266.
使国家成为一个包揽一切的、唯一的权威决策中心。

在这个意义上，它代表了罗马传统的复归，而法律实证主义尤其是凯尔森的规范法学派理论，为形成了一个“一元化”的法律秩序提供了法理基础。

7同样，传统的现实主义国际关系理论独尊民族国家为国际关系的主体，主张主权国家只以统一的主体身份参加国际关系，包括进行国际经济立法活动，国际经济法律规则“出自国家，为了国家，属于国家”（by States, for States, of States）。

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然而，在全球化浪潮的推动下，新自由主义国际关系理论开始兴盛。

该派理论主张，当国家不是作为一个“一元化”的单位行动，而是分解为由各政府职能部门参与国际关系时，“跨政府联系”便进入了我们的视野。

9从功能主义的角度来看，在全球化时代，维护自身的安全诚然仍是国家的基本目标，但国家作为社会福利组织者和提供者的角色日益突出，这体现了国际关系中“权力政治”与“功能秩序”比重的变化。

随着各国间相互依赖的加深，个人和集体之各种经济、社会、文化需求之满足有赖于全球化的市场，这就超出了民族国家政府作为统一的单位所能发挥的功能范围。

既然如此，对于全球化时代各种纷繁复杂的国际经济法律问题，民族国家如继续仅仅以单一体形式，通过政府间经济组织，采取正规的程式缔结国际经济条约，进行国际经济立法，已不足以应对。

全球化与传统上由国家“一致对外”的立法模式之间的张力正在冲击着国家内在的统一性和协调性，国家内部的各种机构需要获得一定的自主权力以处理相应的对外管理事务。

此时，应打破“国家”作为单一体之结构，将部分权力“分解”给下属的政府各经济管理职能部门，这些职能部门“术业有专攻”，能够提高治理的效率和效果。

由此，从政府网络中治理主体的性质来看，不能再认为对外关系中民族国家之“政府”仅为“一元化”的单位，而是应像在国内那样，“政府”也可分别理解为政府的各个部门。

在跨政府网络的形成过程中，国家主权的“碎片化”是否意味着主权受到了严重的削弱了呢？回答是否定的。

按照传统的主权观，主权代表着一国固有的自治权，而一国参加国际组织或国际条约等实际上是将其权力转移给后者，二者是一种“零和博弈”。

然而，跨政府网络以及产生于该网络的国际经济软法对各国并无强制的效力，因此，其对国家自治权的法律限制终归是有限的。

值得注意是是，晚近，一些学者认为，传统的主权观反映的只是主权“消极的”功能，而没有重视主权“积极的”属性。

这些学者倡导的新主权观主张，在国际经济领域，主权体现的是一个国家主动参与国际合作的能力。

在全球化的冲击下，各国业已无法单独控制有关的跨国经济活动，国家的自治权（传统的主权）事实上已经受到削弱和侵蚀，不能妄断是全球治理给国家主权带来
7参见K. Jayasuriya Globalization, Law, and the Transformation of Sovereignty: The Emergence of Global Regulatory Governance, Indiana Journal of Global Legal Studies, V ol.6, 1999. p.438.
8参见Anne-Marie Slaughter, Governing the Global Economy through Government Networks, in M. Byers (ed.), The Role of Law in International Politics, Oxford University Press, 2000, p.177.
9详见罗伯特〃基欧汉和约瑟夫〃奈著：《权力与相互依赖（第3版）》，门洪华译，北京大学出版社2002年版，第25-26，35-36页。

了威胁。

恰恰相反，此时挽救主权的最好办法是，国家通过参加全球治理，在相互合作的基础上，增强自己处理全球经济问题的能力。

要言之，对主权的主要威胁只能来自一国对全球治理的抵制，而非全球治理本身。

10按照这样的新主权观，由政府各经济管理职能部门经由跨政府网络“多头对外”，显然扩大了一国参与国际合作的范围，并加强了其参加全球治理的功能，这不但不会构成对国家主权的威胁，反而起到强化国家主权的作用。

（二）跨政府网络与全球治理手段的协调性
针对全球经济问题，跨政府网络通常采取软性的协调手段进行治理，各国政府经济管理职能部门行使的都是“磨去了尖牙”（de-fanged）的权力，形成一种“无中心”的伙伴式关系，属于“水平型”而不是“垂直型”治理方式。

11在跨政府网络中，各成员之间互动所包含的协调性治理手段主要有以下几种：
1、成员选择。

不少垮政府网络虽然是开放式的，但同时也对于加入“俱乐部”的成员实行资格控制。

12各国政府的有关经济职能管理部门为了加入某一跨政府网络，就要改善其所作所为；加入之后，它们又会努力维持其作为一个成员的良好形象。

这些都有利于对全球经济问题治理的顺利进行。

然而，需要指出的是，政府间组织很少中止或取消成员国资格，组织比较松散的跨政府网络更不会使用这种惩罚性措施。

因为各成员往往采取“得饶人处且饶人”（live-and-let-live）的处世哲学，而且担心先例一开，将来受处罚的可能是自己。

2、相互协商。

在跨政府网络中，通过协商，成员方可以为达成合理的共识创造适宜的条件。

这是因为，协商可明确各方的立场和相互间的分歧所在；协商也是汇集和分享信息的过程；协商能激发和综合各方解决复杂问题的智慧；协商可以抑制各方过分自私的倾向；协商有助于从程序上保证结果的合法性；等等。

在跨政府网络中，各成员之间持续不断地展开对话，构成一种建立在“反思理性”基础上的自组织治理。

这种治理虽不能消除，但可以减少因单个成员之“有限理性”带来的问题。

3、积极冲突。

冲突并不意味着必然导致各方之间的疏远和为最终取得控制地位而战（消极冲突），冲突也可成为一个增加互信并最终带来合作的过程（积极冲突）。

跨政府网络中各成员之间的冲突就属于“积极的冲突”。

13在跨政府网络中，相互协调不会自发产生，其往往是各方“积10详见K. Raustiala, Rethinking the Sovereignty Debate in International Economic Law, Journal of International Economic Law, V ol.6, 2003, pp.841-878.
11参见K. Anderson, Book Review: Squaring the Circle? Reconciling Sovereignty and Global Governance through Global Government Networks: A New World Order. By Anne-Marie Slaughter, Harvard Law Review, V ol.118, 2005, p.1267, 1270, 1274.
12例如，为了应对1997年亚洲金融危机，1999年3、4月，发达国家和发展中国家曾一度组成临时性的“33国集团”；但在1999年9月集团正式时，缩减了成员的数量，变成了“20国集团”。

该集团实际上是由8个发达国家和11个具有广泛代表性的发展中国家（包括中国）的财政部长和央行行长，外加国际货币基金组织、世界银行以及欧盟代表组成的一个垮政府网络，旨在通过就国际经济、货币政策举行非正式对话，以利于国际金融和货币体系的稳定。

13跨政府网络中各成员之间的冲突符合“积极冲突”的三个基本条件：第一，在跨政府网络中，各成员方冲突
极冲突”的结果，究其原因在于，在反复冲突的过程中，各方通过学习之路径和积累的实际经验将发展出有关的实体和程序原则。

随着这些实体和程序原则不断得到改进，它们先以非正式的方式，然后逐步以正式的方式被固定下来的可能性会越来越大。

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4、信息处理。

在跨政府网络的运行过程中，一方面，各成员会带来各种各样的信息，这就为治理活动的顺利开展提供了一个重要的基础；另一方面，在信息时代，人们面临的难题往往不是信息的匮乏，而是信息的泛滥。

过多的信息将会严重扰乱决策的过程。

由此，提供可靠信息的能力已成为拥有权力的一个重要表现，跨政府网络通常就有这样的净化、提炼信息的能力。

5、能力建设。

对于一些缺乏物质、人力和信息资源的成员，跨政府网络提供的培训、技术援助等手段能直接加强其这些成员的能力建设；而通过提供信息、咨询乃至道义上的支持，也可对它们的能力建设起到间接促进的作用。

无疑，能力建设可在相当大程度上改善这些成员履行国际义务和实施国内法的状况。

三
在跨政府网络中，相互间进行协调的结果，将促进各方涉外经济管理规则的趋同，由此可能会形成相应的国际经济软法。

具体而言，在全球化的进程中，不但各种全球经济问题滋生蔓延，而且各国之间的相互依赖关系也日益增强。

在这种情形下，如果仍由各国自行其是，使用不同的涉外经济管理规则，各国规则间存在的积极冲突及消极冲突将破坏交易的稳定性和可预见性，并增加交易的成本，从而阻碍国际经济交往的顺利进行。

就此，最好的办法是各国间制定统一的国际条约或创制相应的国际习惯；如果硬性的国际条约或国际习惯难以形成，也可通过制定国际经济软法方的式加以协调。

于是，跨政府网络便成为制造这些国际经济软法的中心。

晚近，各国频频主张本国涉外经济管理立法的域外效力，不断引发与其他国家相关立法和政策之间的冲突，从而使得通过跨政府网络协调各自的涉外经济管理规则更显必要。

产生于政府网络的国际经济软法均非经过正式的外交谈判途径制定，而是各方通过协调达成的无强制力的协议。

有的学者担心，如果跨政府网络中的各种治理手段不能解决问题，所产生的国际经济软法不为各国所遵行，那么这样的治理网络就会沦为一种浪费国际社会资源的“清谈馆”。

15实际上，从经济学的角度分析，跨政府网络中的治理规则虽为国际经济软法，但此类“软
发生的频率较高，且形式多样。

频发的各种冲突可以降低矛盾一次性暴发所带来的破坏力，并可增加冲突各方心理承受的能力；第二，跨政府网络多属“协调型博弈”，博弈各方通过相互合作都能增加绝对收益，但在相对收益的分配上存在冲突，但这种冲突只是一种有关“你多我少、我多你少”的问题，其烈度显然要低于“你有我无、你死我活”的绝对利益冲突；第三，在跨政府网络中，解决冲突的方案都具有弹性，并非要确切地定出“谁胜谁输”，此等方案容易为失利方所接受。

参见Anne-Marie Slaughter, Sovereignty and Power in a Networked World Order, Stanford Journal of International Law, V ol.40, 2004, p.322-323.
14同上注，第324页。

15参见K. Anderson, 前引文，第1276页。

法的硬效果”却不容忽视。

16具体而言，跨政府网络中的国际经济软法多属各方“协调型博弈”或“保证型博弈”的结果。

按照博弈论，在这两种博弈模式下形成的国际制度，其实施一般无需有集中化的权力机构（如正式的政府间组织）和第三方强制性力量的保证，通常只要依靠各方的自我约束和自我管制，辅之非正式的和非集中化的机制即可。

国际经济软法产生于跨政府网络，其形成之后，便有了相当程度的“自我实施”的功能；同时跨政府网络本身又为这些软法的实施提供了非正式的和非集中化的便利机制。

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在“保证型博弈”和“协调型博弈”模式下，共同遵守跨政府网络中的国际经济软法，可以给各方带来共同合作的剩余；而从跨政府网络的特性来看，其又可使得这种共同合作的剩余不断扩大，从而给各方积极实施跨政府网络中的国际经济软法增添动力。

经济学中“网络效应”原理可以作为展开这方面分析的一个重要工具。

所谓的“网络效应”，是指使用同种商品或其兼容商品的用户越多，那么这种商品的价值对于单个用户来说就越大。

“网络效应”既可能存在于有形的网络，也可能为无形网络所具有。

前者如，假如每台计算机都各自使用不同的办公操作系统，相互之间无法兼容，那么，各台计算机的效用就很低；反之，每台计算机都采用统一的公共操作系统（如微软的视窗系统），就能形成一个计算机网络，而且这个网络覆盖的范围越广，每个计算机用户从中获益的空间就越大。

后者如，同一语言在交流网络中也能产生“网络效应”，如每个人都使用不同的语言，就无法进行有效的交流；而一旦有了统一的交流语言，掌握的人越多，每个人使用该语言与他人交流的机会也越多。

在无形的跨政府网络中，国际经济软法同样具有一定程度的“网络效应”，不接受这些统一规则的国家就会被“边缘化”，接受了这些统一规则但不予实施的，同样享受不到其网络化的好处；而对于那些接受且实施跨政府网络中国际经济软法的国家，其给这些国家带来的收益将越来越大，这些国家脱离跨政府网络，背弃其中国际经济软法的可能性也会越来越小。

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以上依博弈论及“网络效应”原理的分析表明，跨政府网络中的国际经济软法具有很强的事实效力。

正因如此，在我国国际经济法学界，对于像巴塞尔协议这样的产生于跨政府网络的规则，许多学者似乎不愿归之为“软法”，而是试图将之纳入现行的国际法渊源，提出了“国际习惯说”，认为巴塞尔协议已构成具有法律拘束力的国际习惯；19“国际协议说”，认为巴塞尔协议属于具有国际条约效力的多边国际行政协定；20以及“有拘束力建议说”，认为巴塞尔协议是国际清算银行这一国际组织的外部决议，本身并无法律拘束力，但一经成员方接受并对其产生法律效力；16参见Anne-Marie Slaughter, Sovereignty and Power in a Networked World Order, 前引刊，第293、298页。

17详见苏长和著：《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》，上海人民出版社2000年版，第218页。

18详见The Architecture of International Cooperation: Transgovernmental Networks and the Future of International Law, V irginia Journal of International Law Association, V ol.43, 2002, pp.62-68.
19例见李仁真：《论巴塞尔协议的原则架构和性质》，载于陈安主编：《国际经济法论从》（第2卷），法律出版社1999年版，第357-363页。

20参见吕晓莉：《论巴塞尔协议的性质》，《法学杂志》1998年第6期；第19页。