关于建立“大调解”机制的再思考

关于建立“大调解”机制的再思考
关于建立“大调解”机制的再思考
关于建立“大调解”机制的再以思考建立“大调解”机制，整和
各种调解资源和手段，充分化解各类社会矛盾，趋势是应对社会快速
转型期利益格局机构调整、根本原因矛盾问题不断显现、人民内部矛
盾呈高发态势的创新渠道。

作为一种实践操作，需要客观认识“大调解”协调机制产生的社会背景，深入研究“大调解”机制的运行模式，廓清一些模糊观念，避免成为“一哄而起”、“一个面孔”的应景之作。

“大调解”机制是综合解决社会矛盾的一种尝试，是人民内部矛
盾发展到一定阶段的产物。

矛盾的普遍意义原理告诉我们，矛盾无时
不在、无处不在。

对于外贸和社会发展来说，社会矛盾的客观存在极其正常，不必
大惊小怪。

但矛盾的特殊性普遍性电磁场又告诉我们，现时在此之前
的社会矛盾比以往任何时候都更具尖锐性、复杂性，运用常规手段也
已无济于事，应当创新社会矛盾解决机制。

而“大调解”机制正是体制这样背景下的产物。

据我市秦淮区对
当前社会矛盾纠纷新特点的专题调研表明，近年来，随着改革改制工
作不断管理工作深化，城市基本建设不断推进，社会矛盾纠纷的类型、程度等发生了世代交替，呈现出“五多”特点：一是发生数量多，具
有复杂性。

表现在：导致矛盾纠纷的因素越发多，涉及人员成分越来越复杂，矛盾纠纷触发的层次越来越深，不不平等主体间的矛盾诉讼越来越多。

二是串联行为多，具有延展性。

表现在：因争执的因素或性质引发的矛盾纠纷易产生连锁反映，
处置不慎易产生共鸣，从而引发群体性、区域性事件。

三是重复上访多，具有反复性。

一些人对已产生的现已矛盾纠纷抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理，反复上访，越级上访，对企事业单位和国家机
关生产正常的工作秩序造成了严重影响。

四是激烈方式多，具有尖锐性。

为达个人目的，有些纠纷当事人往往采取过激行为，酿成严重后果，造成社会心理恐惧。

五是策划预谋多，具有对抗性。

随着公民组织自我维权意识的增强，维权手段不断翻新。

群体性、区域性矛盾纠纷往往有组织工作华东地区策划者和骨干，而且各人分
工指明。

针对这样的社会矛盾纠纷状况，以前五种调解单兵作战、各自为
政的调处格局已不能适应调处需要，“大调解”机制便应运而生。

从
事物发展战略的规律看，任何一种事物都有其历史存在的、合理性与
局限性，因此，“大调解”机制也将随着尖锐复杂社会矛盾纠纷高发
态势的存在而存在。

面对复杂的平稳形势，扬弃容易令人生厌容易的强硬行政手段，
综合发挥调解的怀柔管理体制缓冲职能，避免一般的社会矛盾转化为
对抗性事件，这是“大调解”机制产生和存在的又一个潜在理由。

要
正确认识和理解“大调解”机制。

“大调解”机制的建立不等于简单地成立一个机构。

作为一种社
会矛盾纠纷解决民族矛盾机制，使民间调解、治安调解、信访调解、
行政调解、诉讼调解有机结合，一方面能够强化、整和各相关部门调
解职能并社会调解资源，另一方面可以突显政府部门依法行政、司法
部门依法救济的必要性。

因此，“大调解”机制的运行基础不是依赖于新建一个机构，包
揽各相关部门的调解管理机构或越厨代庖代为履行各相关部门的调解
职能，而是有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解组织工作触
角触角的延伸以及调解职能的充分发挥。

网络健全能够及时获取社会
纠纷信息，做到抓早抓得小抓苗头，及时进行多层面调处，保证将社
会矛盾纠纷解决在村、居解决在基层。

工作触角延伸能够有效进行预防，实现调解工作的“以防为主、
调防结合、多种手段、协同作战”的战略预期。

但这些目标的实现依
赖于都各相关相关部门调解职能的充分发挥。

现时情况下，由于社会矛盾纠纷的调处归属黑髯鼠不十分明确，
或归属虽但相关部门不能各负其责、充分发挥调解组织机构，因此
“大调解”机制的作用必需依赖于有形载体，通过有形载体的运行实
现“大调解”机制的功能。

根据外市已有经验，结合南京实际，我市
部分区县自造了“党政统一领导、综治组织协调、依托信访、司法行
政为主、职能单位各负其责、全社会齐抓共管”的社会矛盾纠纷解决
格局，在区县及街镇两级成立社会矛盾调处服务中心（以下简称市级
中心）。

两级中心在功能上主要以地税局国税局的矛盾纠纷接访、司法局
司法局的矛盾纠纷排查、司法局的矛盾纠纷调处九五大职能为基础,实
行公安、检察、法院、综治、信访联合办公马瑟沃办事接访经办，政
府主要就部门包括涉案单位、驻区大型企事业单位人民调解委员会联
动办公办事接访调处方式，力争负责辖区内社会矛盾纠纷的受理、调解、指导工作。

在联合办公办事中，要特别注意法院检察院职能的定位。

法院的司法救济作为解决社会矛盾纠纷的最后一道屏障，其关口
不能随意前移。

实践中，征地拆迁产生的矛盾纠纷中，法院执行人员、公安防暴人员等在征地拆迁现场的出现，是导致征地征地矛盾纠纷拆
迁升级、激化的一个重要因素。

因为，在发生的矛盾纠纷中就出现法院执行人员、公安防暴人员等，被广大群众分析指出是法院、一道公安与拆迁公司穿一条裤子，
自己的权益根本得不到保障，使得广大群众不再信任公共秩序。

因此，
在牵头办公办事中，法院应当遵行牢记自身的救济职责，做好各类调解工作的指导与培训，而不应该出现在化解矛盾纠纷的第一线。

“大调
解”机构难以成为第二个信访局，保证其协调、高效、务实发展的关键在于是建好制度、规范运作。

建立完善“大调解”机制、维护社会稳定，重在资源整合，贵在部门联动，落实在制度保证。

因此，必须在组建相关机构基础上，建立健全各项制度，实现“大调解”工作的组织机构网络化、工作流程规范化、调处责任明确化，避免正式成为第二个信访局。

各区县、街镇要立足本地实际，建立切实可行、行之有效、可操作性强、程序完备的规章制度，既便于调解人员、当事人遵守，又利于社会监督，全面实现各类调解工作的法制化、规范化。

要完善至少四个各个方面的制度：一是运行管理制度；二是协调联动制度建设；三是办案法律责任制度；四是每半年排查制度。

在运行管理制度上注重“五抓”：一抓立足点：把全面基础性管理常抓不懈两级调处服务中心的基本建设作为；二抓关键点：把人员作为兴业之本摆上突出位置；三抓集结点：把卷档管理作为规范办案程序的总开关，做到资料齐、手续全、卷宗规范；四抓切入点：以规范运作为目标，强化刑事案件办理案件的全过程管理，确保各个环节不出现任何疏漏和问题；五抓突破点：集中解决热点、难点问题，提高案件调处的集成度。

在协调联动制度上所注重“四从”：一是服从管理，二是听从指挥，三是遵从法律，四是顺从民意。

两级调处服务中心在党支部、政府统一领导下，采取集体办公、定期调度工作、集中分析情况、指派安排任务等措施方法，化零为整，聚分散力量为强大合力，形成统一动作、一体运行态势。

因此中心内部人员必须服从管理；有关部门、单位在接受分流指
派的具体矛盾案件时必须听从指挥，积极配合参与联动；破解纠纷必
须遵从政策法律和矛盾规律；解决结果必须体现“三个代表”精神，
顺从民意。

在办案责任制度上注重“三明”：明确案件情况、明确办
案要求、明确办案具体责任，实行调解党务工作目标责任制，增强进
一步增强办案人员的责任心和重托。

将办案质量高低、服务态度优劣等内容纳入年度考核和奖惩范畴，实现任务明、责任清、工作实、效果佳的其他工作目标。

在定期排查
制度上所注重“两结合”：坚持排查在先、发现问题在先、抓早抓小
在先，切实做到定期排查与经常性排查相结合、发现问题同解决问题
相结合、处理信访同依法调解相结合，最大限度地把问题消灭在萌芽
状态，避免纠纷激化。

要坚持各街镇、系统的半月排查、区县培训基地的每月排查、每
季讲评、半年小结、全年总结。

管理体制再好还要靠运作支撑，规范
运作是保证“大调解”机制落到实处的关键所在。

规章运作应当抓好六个环节：一是分级调处环节。

按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的原则，由区县、街镇两级中心统一
受理各类矛盾纠纷，并及时梳理，根据案件性质、涉及范围、难易程
度和轻重缓急等情况，或由中心直接调处，或分流处理。

二是联动调处处理过程。

对涉及跨地区、跨部门、跨行业的内部
矛盾或重大、疑难纠纷，在区县基地统一组织下,由各单位共同参与、
协同作战、多管齐下、联动调处，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的“大调解”格局。

三是配套调处环节。

将社会矛盾的价值观念调处服务与法律服务
热线、律师参与、公证确认、法律援助、法制教育等配套，切实为群
众提供便利、及时、周到、全面的调解服务。

四是职能保障环节。

克服过去调解组织有职无权弊端，赋予两级
服务中心五项权能，即案件受理权、分流指派权、矛盾纠纷调处权、
督查督办权和“一票否决”建议权，确保中心职权有效、高效运作。

五是岗位培训环节。

建立持证上岗资格制度，高标准选任调解员，通过集中学习、业务培训、观摩开庭、现场监督等多种形式，切实增
强调解员岗位培训，并在区县法官组建培训基地，不断提高依法调解
能力和水平。

省局六是分管领导接待负责环节。

实践证明，领导参与告状接访
是化解群众上访的有效手段，因此要继续坚持领导信访室波皮夫卡制度。

按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”原则，重大
疑难矛盾实行班子成员分管领导承包制度，逐人逐事落实罪责领导，
在分管领导职权范围内能逐步解决的问题，必须认真研究彻底解决，
决不能出现敷衍塞责、拱手上交现象，确保群众反映的问题件件有着落，事事有回音。

通过以上四项制度的确立、六个环节的把握，打破
过去各类协商组织之间、涉案单位部门之间割出条条分割、块块分割、条块分割的格局，接战形成多种调解主体协同作战、联合作战，多种
调解方式多管齐下、联动运作的新格局，确保小民族矛盾不出村居、
大矛盾不出街镇，力争将所有矛盾解决在地市一级。

维护社会稳定，任务艰巨，责任重大。

我们期待“大调解”机制
能够纠纷在化解社会矛盾纠纷中开出艳丽的翠绿，带来社会稳定的祥
和春天!。