我国生育妇女健康管理政策变迁——基于ROSTCM6政策文本分析

㊃卫生政策与管理㊃
我国生育妇女健康管理政策变迁 基于R O S TC M 6政策文本分析
范梦洁1,2
, 励晓红1,2, 郦烨琳1,2, 许佳敏1,2, 陈刚1,2, 孙梅1,2, 吕军1,2
ʌ基金项目ɔ 国家社科基金重大项目(17Z D A 078);国家自然科学基金项目(71974037,71573053
)ʌ作者单位ɔ 1复旦大学公共卫生学院,上海,2000322
复旦大学中国残疾问题研究中心,上海,200032
ʌ通信作者ɔ 吕军,E -m a i l :l u j
u n @s h m u .e d u .c n ʌ摘要ɔ 目的 基于我国生育妇女健康管理政策,分析在价值目标㊁规则等方面的演变历程及发展特征,为完善孕产期及育儿期妇女健康管理政策提供依据㊂方法 采用内容分析法和社会网络分析法,运用R O S T C M 6软件对生育妇女健康管理相关政策文件进行分析,获取不同阶段生育妇女健康管理政策聚焦点,依据社会治理体系挖掘政策阶段性演变规律㊂结果 1992 2021年,政策文件数量呈不断增加趋势;政策目标由 保障孕产妇健康权益 拓展到 为孕产妇免费提供生育全过程的健康服务 ;政策关注群体由户籍孕产妇拓展到流动孕产妇和育儿期妇女;相关法律法规体系不断完善,但滞后于价值目标;社会支持主体由政府主导到提倡全社会参与;相关机制在发展中得到补充和加强㊂结论 生育妇女健康管理总体呈不断发展趋势,但在对育儿期妇女关注度方面仍显不足㊂提示要进一步加强对育儿期妇女健康管理的关注,同时法律法规需要紧跟国家价值目标的变化,及时提供刚性保障㊂
ʌ关键词ɔ 生育妇女; 健康管理; 政策文本; 内容分析法; 社会网络分析
ʌ中图分类号ɔ R 197.1 ʌ文献标志码ɔ A D O I :10.3969/j
.i s s n .1673-5625.2023.04.002T r a n s f o r m a t i o no fH e a l t h M a n a g e m e n t P o l i c i e s o fC h i n a f o rF e r t i l i t y W o m e n :AP o l i c y
T e x tA n a l y
s i s b a s e d o n t h eR O S TC M 6F A N M e n g j i e ,L IX i a o h o n g ,L IY e l i n ,X UJ i a m i n ,C H E N G a n g ,S U N M e i ,L VJ u n .S c h o o l o f P
u b l i cH e a l t h ,F u d a n U n i v e r s i t y ,S h a n g
h a i ,200032,C h i n a ʌA b s t r a c t ɔ O b j
e c t i v e B a s e do n t h e p o l i c i e s r e l a t e d t o t h eh e a l t hm a n a g e m e n t o
f f e r t i l i t y w o m e n i nC h i n a ,w e a n a -l y z e t h e e v o l u t i o nh i s t o r y a n d d e v e l o p m e n t c h a r a c t e r i s t i c s i n t e r m s o f v a l u e o b j e c t i v e s a n d r u l e s ,a n d p r o v i d e b a s i s f o r i m p r o v i n
g t
h eh e a l t hm a n a g e m e n t p o l
i c i e s o f p r e g n a n t a n d p a r e n t i n g w o m e n i nC h i n a .M e t h o d s U s i n g c
o n t e n t a n a -l y s i sm e t h o da n ds o c i a ln e t w o r ka n a l y s i sm e t h o d ,R O S T C M 6s o f t w a r ew a su s e dt oa n a l y z et h e p o l i c y d o c u m e n t s r e l a t e d t o f e r t i l i t y w o m e n 'sh e a l t h m a n a g e m e n t t oo b t a i nt h ed i f f e r e n t s t a g e so f p o l i c y f o c u sr e l a t e dt ot h eh e a l t h m a n a g e m e n t a n d t o e x p l o r e t h e p o l i c y s t a g ee v o l u t i o n p a t t e r nb a s e do nt h e s o c i a l g o v e r n a n c e s y
s t e m .R e s u l t s T h e n u m b e r o f p o l i c y d o c u m e n t sh a db e e n i n c r e a s i n g c o n t i n u o u s l y ,t h e p o l i c y o b j e c t i v e h a db e e n e x p a n d e d f r o m"p
r o t e c -t i n g t h eh e a l t h r i g h t s a n d i n t e r e s t s o f p r e g n a n tw o m e n "t o"p r o v i d i n gp r e g n a n tw o m e nw i t hf r e eh e a l t hs e r v i c e s i n t h ew h o l e p r o c e s s o f c h i l d b i r t h ",a n d t h e p o l i c y f o c u s g r o u p h a d e x p a n d e d t o p r e g n a n tw o m e no f f l o a t i n gp o p
u l a t i o n a n d c h i l d -r e a r i n g w o m e n ,t h e s y s t e mo f r e l e v a n t l a w s a n d r e g u l a t i o n s h a db e e n c o n t i n u o u s l y i m p r o v e d ,t h em a i nb o d y
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m e n t .C o n c l u s i o n T h e h e a l t hm a n a g e m e n t o f f e r t i l i t y w o m e n g e n e r a l l y s h o w s a c o n t i n u o u s d e v e l o p
m e n t t r e n d ,b u t t h e r e i s s t i l l i n s u f f i c i e n t a t t e n t i o n t ow o m e nd u r i n g c h i l d c a r e .F u r t h e r a t t e n t i o n t o t h eh e a l t hm a n a g e m e n t o fw o m e nd u r i n g t h e c h i l d -r e a r i n g
p e r i o d s h o u l db e p r o m p t e d ,a n da t t h e s a m e t i m e ,l a w s a n d r e g u l a t i o n sn e e d t ok e e p u p w i t h t h e c h a n g e s i nn a t i o n a l v a l u e g o a l s a n d p r o v i d e g u a r a n t e e s i na t i m e l y m
a n n e r .ʌK e y w o r d s ɔ F e r t i l i t y w o m e n ; H e a l t h m a n a g e m e n t ; P o l i c y t e x t ; C o n t e n ta n a l y s i s m e t h o d ; S o c i a l n e t w o r ka n a l y
s i s 妇女儿童健康是全民健康的基石,
是人类可持续发展的重要前提[1
],‘ 健康中国2030
规划纲要“提出,要突出解决好妇女儿童等重点人群的健康问题[2]
,‘国家基本公共卫生服务规范“规定,将孕产妇
与0~6岁儿童划为重点服务人群㊂从妇女生育周
期看,孕产期和育儿期两个阶段是健康风险较高的
时期[3]
,且0~6岁儿童母亲作为儿童早期养育的主导力量,不仅要关注自身健康,也要为儿童的健康
负责,面临着更大的健康压力㊂因此,本研究将孕产妇(孕产期)和0~6岁婴幼儿母亲(育儿期)统称为生育妇女㊂为了解决低生育率问题,国家先后出台了 全面二孩 三孩 政策,而现行的生育政策也
未能全面保障生育妇女的健康[4
],生育妇女面临着
3
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来自各方的压力持续增加[5],易产生各种健康问题㊂这些问题不仅威胁着生育妇女的健康,也会对子女的生存和发展造成影响,继而危及家庭和社会的发展㊂因此,对生育妇女实施健康管理[6],对健康危险因素进行指导与干预,对维护生育妇女健康及家庭和社会的发展尤为重要㊂健康管理工作需要社会支持才能有效运转㊂公共政策能调动生育妇女健康管理利益相关者积极性,为生育妇女提供社会支持㊂因此,本研究对相关政策文件进行分析,获取我国生育妇女健康管理在不同时期的聚焦点,探究我国生育妇女健康管理政策的演变㊂
1资料与方法
1.1政策阶段划分
我国1992年出台的‘中华人民共和国妇女权益保障法“是第一部全面保障妇女权益的法律,具有标志性意义㊂因此本文以1992 2021年与生育妇女健康管理相关政策为研究对象㊂本研究在借鉴前期研究阶段划分的基础上[7-8],以标志性政策出台或政策聚焦点转变[9]对生育妇女健康管理政策进行阶段划分㊂结合研究主题,生育妇女健康管理政策划分为三个阶段,1992 2000年㊁2001 2012年和2013 2021年㊂
1.2政策文件筛选
以 妇女㊁孕产㊁健康㊁保健 等作为检索词进行排列组合,检索2个政府网站和1个数据库,包括国务院㊁国家卫健委和北大法宝㊂检索时间为1992年1月 2021年11月㊂政策文件纳入标准:与生育妇女健康管理相关的法律㊁法规㊁意见等㊂排除标准:①年度工作要点及总结;②人员机构名单;③技能比赛㊁知识宣教通知;④与本研究主题不符的文件;
⑤专病管理;⑥国务院及其办公厅㊁国家卫健委及其办公厅㊁疾病预防控制局和妇幼健康司以外的发文单位㊂
本研究筛选的政策文件包括对生育妇女健康管理服务内容做出具体说明的服务型政策文件和
对生育妇女健康管理的实施起推动作用的支持性
政策文件㊂与完善服务内容相比,通过环境支持提
升生育妇女对健康管理服务的可得性更加刻不容
缓㊂因此,本研究重点对支持性政策文件进行分析㊂1.3分析方法
本研究对生育妇女健康管理政策文本挖掘所
使用的方法主要包括社会网络分析法[10]和内容分析法[11]㊂运用R O S TC M6软件梳理出政策文本的高频主题词,在此基础上通过社会网络分析画出共
词网络图,获得不同主题词之间的联系;同时选取
各阶段标志性政策进行内容分析,获取各个阶段生
育妇女健康管理政策的聚焦点㊂
其次,运用社会治理体系中的主体㊁规则㊁机制
和价值目标四个要素作为分析框架,对政策进行内
容分析㊂这四个要素作为理论分析框架在社会治
理研究中具有较好的适用性[12]㊂健康管理属于社会治理的范畴[13],因此,本研究采用社会治理体系的四要素作为分析框架,探索我国生育妇女健康管理政策在价值目标㊁规则㊁主体和机制的变迁规律㊂2结果
2.1政策文件基本情况
查阅政府网站获得政策文件1224份,查阅数据库获得政策文件1997份,共3221份㊂通过查重㊁阅读和筛选最终纳入76份㊂服务型政策文件,如‘国家基本公共卫生服务规范“等,共23份;支持性政策文件,如‘中华人民共和国母婴保健法“‘中国妇女发展纲要“等,共53份㊂
政策文件数量随着年份变迁呈上升趋势㊂其中2001-2012年增速明显,2013年后增速有所下降㊂全国人大颁布的政策文件的数量升势平稳,国务院及其下属部门发布政策文件在2001 2012年和2013 2021年数量较第一阶段有明显增多㊂见图1
㊂
图11992—2021年生育妇女健康管理政策数量变迁情况
483中国社会医学杂志2023年8月第40卷第4期 C h i n e s e J o u r n a l o f S o c i a lM e d i c i n e,A u g u s t2023,V o l.40,N o.4
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国家在1992 2000年发布的政策文件较少,
该阶段主要以法制化建设为主;2001 2012年,政策文件数量有较大幅度的增长,生育妇女健康管理进入重点发展阶段;2013 2021年,政策文件数量增速有所下降,生育妇女健康管理进入稳步发展阶段㊂
2.2 各阶段生育妇女健康管理政策文本内容分析2.2.1 生育妇女健康管理法制化建设阶段(1992 2000
年) 对主题词频数进行统计排序,得到高频主题词表㊂1992 2000年,高频词有 保健 母婴 规定 技术 等㊂运用词频分析和社会网络分析相结
合,挖掘出该阶段国家政策的关注点,更具说服力
和可信度[
14
]㊂通过社会网络分析得到该阶段政策共词网络图㊂对主题词间的关联进行总结,得出该阶段国家着力点在保健服务㊁健康事业㊁健康权益等㊂见表1和图2㊂
在主题词分析的基础上,选取该阶段出台的‘中华人民共和国妇女权益保障法“‘中华人民共和国母婴保健法“和‘中国妇女发展纲要(1995 2000
年)“等代表性政策文件进行分析,得到该阶段的政策主要关注实行孕产期保健制度㊁发展母婴事业等㊂
表1 1992 2021年生育妇女健康管理政策高频主题词
1992 2000年
主题词
频数2001 2012年
主题词
频数
2013 2021年
主题词
频数
保健103保健
284服务457
妇女83计划生育193健康335母婴67妇女191保健238技术45卫生177机构208卫生42服务157卫生195服务38管理143孕产妇181机构30机构140医疗168医学28技术138管理160医疗
28项目124技术
130行政部门27人口121计划生育114健康24监测106人口113社会23孕产妇100机制103婚前
23妇幼93安全86人民政府21医疗92生育82发展20人员
88流动78规定30行政部门83教育78保健法23机制82质量75保障21孕产期80妊娠72权益
17
流动
76制度
7
1
图2 1992 2000年生育妇女健康管理政策共词网络2.2.2 生育妇女健康管理重点发展阶段(2001 2012年)
该阶段的高频词有 保健 计划生育 服务 管理 等㊂社会网络分析发现,政策在该阶段增加了 服务管理㊁计划生育㊁健康教育㊁人员指导 四个着力点㊂见图3㊂
将‘中华人民共和国人口与计划生育法“‘中国
妇女发展纲要(2000 2010年)
“‘中国妇女发展纲要(2011 2020年)
“‘中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要“和‘中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要“作为代表性政策文件进行分析,得到该阶段政策主要关注降低孕产妇死亡率㊁保障女职工生育期间保健需求㊁将计划生育纳入社区管理服务体系㊁将流
动孕产妇纳入孕产妇保健范围㊁加强产科建设㊁普
及生殖保健知识等
㊂
图3 2001 2012年生育妇女健康管理政策共词网络
2.2.3 生育妇女健康管理稳步发展阶段(2013 2021年)
该阶段的高频词有 服务 健康 保健 机构 等㊂社会网络分析发现,该阶段的着力点为健康全过程服务㊁机构技术标准㊁健康指导和流动人口健康㊂见图4㊂
将‘ 健康中国2030
规划纲要“‘中国妇女发展纲要(2011 2020年)
“‘中国妇女发展纲要(2021 2030年)
“‘中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要“‘中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要“作为代表性政策文件进行分析,得
5
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到该阶段政策主要关注为孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务㊁为孕产妇提供心理指导和健康教育㊁加强流动孕产妇卫生保健服务㊁加强专业人才培养㊁完善产科质量规范化管理体系㊁探索实施父母育儿假㊁全社会参与保障孕产妇健康等
㊂
图4 2013—2021年生育妇女健康管理政策共词网络
在法制化建设阶段,生育妇女健康管理政策重点在于实行孕产期保健制度,发展母婴事业㊂在重点发展阶段,生育妇女健康管理政策重点除继续推行孕产期保健制度外,开始着重降低孕产妇死亡率;健康管理的服务对象开始覆盖流动孕产妇,重点关注生育期间的女职工;服务主体开始强调社区参与;工作内容开始覆盖计划生育㊁健康教育和产科建设㊂在稳步发展阶段,健康管理政策重点不局限于降低孕产妇死亡率,也在于为孕产妇免费提供生育全程基本医疗保健服务;健康管理的服务对象除重点关注流动孕产妇外,开始提出关注育儿期妇女;健康管理开始号召全社会主动参与保障孕产妇健康;服务内容不再局限于生理健康,开始向生理㊁心理㊁社会适应全方面覆盖;计划生育和健康教育依旧是健康管理的重点,同时对培养专业人才㊁完善产科质量体系提出相应要求㊂
2.3 生育妇女健康管理政策变迁与演变规律
基于社会治理体系,从 价值目标㊁规则㊁主体㊁
机制 层面进行政策内容分析,获得政策在不同层面的变迁㊂见图5㊂
在价值目标层面,政策制定的最初目标是保障孕产妇的生殖健康,随着妇女健康重要性的凸显,国家将孕产妇死亡率纳入国家发展计划,开始关注流动孕产妇健康,致力于将公平性融入到健康服务中㊂随后,将为孕产妇提供生育全过程的服务作为国家新一轮的战略目标,并在持续关注流动孕产妇健康的同时开始关注育儿期妇女的健康,健康管理的内容亦从关注孕产妇的生理健康到心理和社会适应全覆盖㊂
在规则层面,前期主要是制定法律法规,以强制性手段保障孕产妇的健康权益㊂进入21世纪,国家根据不同时期孕产妇健康需求对法律法规进行修订,并相继出台配套的实施办法和意见等,使政策更具可操作性㊂
在主体层面,前期主要规定孕产妇保健相关部门的职责与分工㊂随着社会发展,为满足孕产妇在不同阶段的健康需求,政策内容不断具体化,支持主体逐渐增多,其职责与分工也逐渐具体化,如第二阶段所规定的社区以及第三阶段所倡导的公众参与㊂其中在2013年,
卫生部㊁国家人口和计划生育委员会合并组建国家卫生和计划生育委员会,形成一体化管理模式,使服务开展更加高效㊂政策的演变丰富了孕产妇健康管理的支持手段,由最初集中健康教育㊁人员指导到产科建设㊁人才培养等的全面发展㊂
在机制层面,监管评价机制贯穿孕产妇健康管理发展的全过程,激励机制的重要性在政策演变过程中得以体现,各部门联动㊁资金筹集和技术㊁人才的准入机制也在稳步发展期得到迅速发展
㊂
图5 生育妇女健康管理政策聚焦点阶段演进
3 讨论与建议
3.1 生育妇女健康管理政策建设及落实仍需重点关注
研究发现,我国生育妇女健康管理政策内容总体呈完善趋势㊂价值目标发展较为成熟,从最初关
注孕产妇的基本生理健康到重视心理健康及社会
适应,体现了对‘行动纲领“中 妇女有权享有能达到的最高身心健康的标准 的落实㊂在价值目标的指导下,国家相继出台‘中国母婴保健法“‘中国母婴保健法实施规范“等法律法规,规定各主体职责
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以保障孕产妇的基本健康㊂随着价值目标的完善,‘中国妇女发展纲要(2011 2020年)“中提出除重
视孕产妇的生殖保健外,还需要为孕产妇提供必要的心理指导,开展妇女产后抑郁症防治,继而出台‘关于加强心理健康服务的指导意见“‘全国社会心理服务体系建设试点工作方案“等文件规定各主体的职责,以落实孕产妇心理保健服务,如社区及工作单位需设置心理咨询室为孕产妇提供心理健康服务㊂但与国际相比,我国生育妇女健康管理法律存在数量较少㊁内容偏重生殖保健㊁未明确技术标准等不足[15];且国家层面出台的相关政策属于顶层设计,政策在具体落实过程中仍存在问题㊂有研究表明,部分地区的支持主体尚未将孕产妇健康战略转化为实施方案,从而未构成适宜的支持体系[16]㊂如社区需参与孕产妇心理健康管理,但目前社区健康管理因缺乏相应规范,对就如何设置诊室㊁开展哪些孕产妇心理健康服务没有明确规定,导致利用率不足[17]㊂建议国家在制定或修订生育妇女健康管理的相关法律时,应充分借鉴国际优秀经验,结合我国的价值目标,以法律形式明确各主体的职责,制定内容全面㊁标准明确的法律㊂同时各部委需要在此基础上制定可操作的方案,促使各服务主体履行相关职责,只有将方案落到实处,才能有效推进生育妇女健康管理工作㊂
3.2生育妇女健康管理政策聚焦人群亟需进一步补全
本研究结果显示,在健康管理的聚焦人群层面,从最初关注户籍孕产妇到关注流动孕产妇,再到 十四五 期间开始关注的育儿期妇女,这与‘2030可持续发展目标“所倡导的 确保普及性健康和生殖保健服务 相一致,体现了我国价值目标与国际健康趋势的一致性㊂在价值目标的指导下,国家相继在‘流动人口计划生育工作管理办法“‘中国妇女发展纲要(2011 2020年)实施方案“中规定了流动孕产妇各主体的职责,在‘中共中央国务院关于优化生育政策促进人口均衡发展的决定“中,鼓励有条件的地区实施育儿假㊂有关我国生育妇女健康的法律法规体系虽在不断完善,但发展总体落后于价值目标㊂国家政策虽然对育儿期妇女开始持有关注,但尚未出台针对其健康管理的政策,如对 育儿假 还停留在探索和鼓励阶段,中央层面未出台相关法律加以规定,故而未构成相应的支持体系㊂有研究表明,针对育儿期妇女出台健康支持政策,不仅可以促进生育妇女的健康,亦可改善生育意愿低迷的局面[18]㊂因此,建议国家在重视妇女全生命周期健康的同时,应针对不同阶段㊁不同类型生育妇女出台健康管理政策,不仅做到生育妇女在 生 这一过程的健康管理, 育 也要同步跟进,从而使政策真正做到覆盖人群全面,内容具体㊂本研究对政策文件进行内容分析,所得结论仅限于国家对生育妇健康管理的建设及发展,仅从部分研究中探寻政策的落实程度,尚无法探究政策对生育妇女的具体保障㊂今后可从实地访谈入手,获取健康管理政策是否真正落实到生育妇女群体㊂本研究搜集和分析的政策文件属政府公开,对于政府内部性文件尚无法获取,故也存在一定的局限性㊂参考文献
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(收稿日期2022-10-23)(本文编辑甘勇)
783
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