简论政企分开与建立国有资产管理体制

□白益民
简
论政企分开与建立国有资产管理体制
一自党的十二届三中全会决定实施以城市为重点的经济体制改革以来,在国有企业改革方面,实行了扩大企业自主权和两步利改税的政策,进行了股份制试点,进行了《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的贯彻实施,特别是十四届三中全会提出建立以公有制为基础的现代企业制度,国有企业的改革,已从过去扩权让利为主,转变到制度创新;从单项改革为主,转变到综合配套改革,实行重点突破与整体推进结合;从着眼
于单个企业改革转到着力于搞好整个国有经济,将企业改革、改造和改组与国有经济结构的战略性调整相结合。

通过一系列改革措施,不同程度地促进了国有企业经营自主权的落实,使企业逐步向具有独立法人地位的经济实体和市场竞争主体方向转变。

目前已经有了一批搞得好的国有企业,在市场经济大潮中展示了它们应有的风采。

但是,我们应当注意到,仍有相当数量的国有企业没有摆脱旧体制的束缚,缺乏动力和活力,效益下滑甚至处于严重亏损状态。

这表明,国有企业在传统体制下积累的深层次矛盾和问题并未从根本上解决,如政企不分,产权责任不明,国有资产管理体制不顺,社会保障体系
不健全,以及企业长期存在的冗员、办社会负担等问题。

这些深层次问题不解决,国有企业的改革就没有出路。

我们要建设有中国特色的社会主义,关键在于搞好国有大中型企业;要加快建立社会主义市场经济体制,关键在于国有大中型企业改革取得实质性进展;要在21世纪国际激烈竞争中占据有利地位,关键也在于提高国有大中型企业的竞争能力。

以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。

所以,增强国有企业特别是国有大中型企业的活力,发挥国有经济的主导作用,关系到我国经济体制改革的成败,关系到社会主义制度的优越性的发挥,关系到跨世纪经济和社会发展战略的实现。

我们一定要开阔思路,大胆试验,勇于探索,走出一条具有中国特色的国有企业改革和发展的路子。

现在国有企业的改革已经到了关键时刻,当务之急就在于解决政企不分的这个深层次矛盾和问题。

当然,国有企业存在的难题很多,原因是多方面的,但政企不分是个最根本的问题。

政企分不分是传统计划经济和现代市场经济根本的分界线。

只要政企不分,不论如何改革,计划经济体制本性难移、本质不变,就没有改到计划经济的要害,而没有伤筋
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动骨的改革,社会主义市场经济体制是根本不可能确立的。

要建立社会主义市场经济体制,必须实行政企分开,舍此没有它途。

二
这里,我们还是需要进一步深刻认识政企不分的严重危害性。

第一,政企不分必然导致国有企业缺乏活力。

传统计划经济的本质和要害是:政府统一组织社会生产,直接管理企业。

这就决定了必然需要的无所不包的计划及其指标体系,企业完全地被动地处于按政府计划和长官意志生产的附属物地位——车间的地位。

政府统治一切,企业只是加工车间。

企业领导者、经营者和生产者完全被动地受制于指令性计划,缺乏主动性和竞争的活力。

国有企业由于政企不分,国家干预过多,没有完全的经营权,导致“官商”过多过滥,必然产生官僚主义,企业吃国家“大锅饭”,企业内部吃“大锅饭”,企业养了一批懒人,企业和职工“等、靠、要”是一种普遍心态,因而企业没有活力,职工缺乏积极、主动性。

现代企业发展中许多行之有效的体制和经营管理方法无法采用,即使采用了从一开始就变了味走了样:专业化公司变成了多一层行政管理层次;企业集团成了增加摩擦的拉郎配;企业兼并成了“劫富济贫”。

这些年我们发展了股份
制,但一些国有控股公司,包
括已经上市的国有控股公司,
也仅仅是换了块牌子,局长变
成董事长、总经理,实际管理
方式,还是老样子,实质上仍
是一层行政管理层次,这样改
比过去管理得还厉害,过去是
管权的“婆婆”,现在是既管权
又管钱的“婆婆”,企业难搞
活。

由于政企不分、政资不分,
在支撑国家机器运行的财政
成了“吃饭财政”之后,不可能
对已有的国有企业进行再投
入。

而经济学最一般的常识
是,没有投入就不可能有产
出。

在对国有企业基本上没有
投入的情况下,国有企业的活
力就无从谈起。

现代企业制度
的核心是企业有限责任,但在
政企不分的情况下,国有资本
管理职能实际上分别由各级
政府的计划、财政、国资、银行
等经济管理部门和产业主管
部门等多家行使,它们实际上
成了国有企业的管理者和经
营者,都随意进行干预,事实
上都并不承担国有资本运营
效益的责任,都不对国有资本
的保值、增值负责。

尽管国家
已经制定“破产法”,但真正实
行很难,从一些实行破产的实
例来看,实质上不过是政府包
下来的“假破产”而已。

市场经
济实际上是一种责任经济,政
府来承担无限责任,企业缺乏
动力和压力,企业就根本不可
能搞活搞好,企业家队伍也难
以形成。

第二,政企不分,必然导
致瞎指挥、盲目建设、重复建
设。

在企业不能自主经营和发
展的情况下,使得企业经营者
不能真正对所有者负责,只是
对上级官员负责,企业没有内
在动力和压力机制,也就不可
能下功夫真正解决产品质量
问题和解决降低成本和消耗
的问题,提高效益就只能是政
府的责任了。

由于政企不分、
政资不分,政府各部门谁都可
以对企业指手划脚,就有可能
使那些不懂经济的人或与经
济本身并没有直接联系的部
门去管理经济,干预企业的经
营活动,“瞎指挥”就是不可避
免的。

大量的事实已经表明,
在改革十几年后的今天“瞎指
挥”是存在的,损失是相当大
的。

比如全国数百家汽车厂、
一百多条彩电生产线,几千个
经济开发区,数目可观和供旅
游的妖魔鬼怪城,脱离现实和
需要的超大型商厦等等,多年
来,我们的经济增长方式是粗
放型的,一方面不少企业产品
陈旧、技术落后、设备老化、缺
乏市场竞争力,生产能力闲
置;另一方面,盲目铺新摊子、
上新项目的劲头很大,搞了不
少低水平的重复建设,这些重
复建设往往同政府、部门的领
导瞎指挥有关。

在“瞎指挥”的
号令下,一些原本效益好的企
业由兴旺转入困境,有的企业
则刚投产即停产,造成了数不
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清的大量的无效益、负效益陷阱。

第三,政企不分必然导致条块分割,使宏观调控乏力。

城市经济体制改革以来,中央计划经济集权削弱了,从而过去那种“一平二调”的能力和机制下降了,而地方经济体制依然各自为政,都追求独立发展自成体系。

尽管中央一再强调打破壁垒相互协作和支援,但收效有限。

多年来中央一再强调调整经济结构,但重复建设“大而全”、“小而全”却越强化了。

这些正是政企不分、条块分割、各自为政的产物。

为了实施有效的宏观调控,国家必须具备强有力的宏观调控手段,必须实行适当的集中,在发展市场经济的条件下,宏观调控更要加强。

宏观调控的意义和基本任务是维护国家的全局利益、根本利益和长远利益。

它必须建立在政企不分的基础上,对于经济活动处于超然、客观的地位。

然而在政企不分的经济管理体制下,条块分割,部门林立,政府和各部门有自己直接的经济利益,自然滋长地方保护主义。

陷入局部利益和眼前利益的泥坑而难以自拔。

中央宏观调控首先成为调控地方政府问题,使调控难度加大、效能递减。

有的地方政府保护落后企业,使信贷失去了宏观调控的杠杆作用。

又如治理“三角债”,喊了多少年,但由于政企不分决定了它本质上是各级政府之
间的债务关系,各级政府保护
自己的企业,在地方保护主义
的阴影下,银行、法院也无法
发挥自己的功能,于是“三角
债”日愈严重。

第四,政企不分必然导致
机构臃肿、人浮于事。

在过去
高度集中统一的计划经济体
制下,由于党政不分、政企不
分和过分强调集中统一的计
划管理,设置了庞大的、层次
重叠和职责混乱的行政机构。

十多年来,虽然中央一再强调
机构改革,精兵简政,但“越改
机构越多”,机构和人员不断
膨胀。

全国靠财政预算开支的
人员,1979年1500万人左
右,到1991年就增加到3400
万人左右。

政府有多少部门,
企业就要设多少部门对口,于
是企业也机构臃肿、人浮于
事,这也是造成国有大中型企
业效益低的重要原因。

第五,政企不分必然导致
产生腐败现象。

在计划经济条
件下形成的行政部门权力过
大,几乎是全方位的。

向市场
经济转轨后,这些权力又直接
为其带来越来越多的实际利
益。

问题是这些利益并不都是
与政府整体利益相一致的。

有
的甚至还是与整体利益背叛
而驰的。

比如各种乱收费、乱
摊派、吃拿卡要、受贿贪污等
现象。

这些现象的产生就在于
政府拥有计划经济体制种种
直接的经济行为权力,例如
“分盘子”、“配额批件”以及其
它各种广泛的“审批权”。

于是
“权”与“钱”自然就具有交易
机制。

政企不分,又搞市场经
济,腐败现象就会愈演愈烈。

而政企一旦分开,条块分割一
旦失效,这些权益就必然会大
为减少。

上述方面说明政企不分
是当今深化改革的焦点和关
键,我们要尽快建立统一、开
放、竞争、有序的市场体系,建
立“产权明晰、权责清楚、政企
分开、管理科学”的现代企业
制度,必须紧紧抓住政企分开
这个关键,实行大刀阔斧的改
革。

政企不分,不改不行,迟改
不好,早改才是上策。

三
政企分开,是建立社会主
义市场经济体制的迫切要求。

政企分开的主要矛盾在政府,
所以要转变政府职能,使政府
和企业都从与计划经济相适
应的状态与功能转变为同市
场经济相适应的状态与功能。

转变政府职能要坚持几个原
则:
一是政府部门不要去办
企业和直接管理企业,把经营
自主权完全下放给企业,不干
预企业的经济活动,让企业面
向市场,真正做到自主经营、
自负盈亏、自我发展、自我约
束。

二是企业不能兼行政府
职能。

企业只能在平等的条件
下从事经济活动,不能享有任
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何特权。

企业兼行政府职能容易造成“吃偏饭”,对企业盈亏没有直接利益关系和不负责任,还可能对行业经济实行垄断和管制。

政府要同企业分离,理顺相互关系,各负其责,各司其职,既有利于企业的健康发展,又有利于政府部门集中精力做好本职工作。

三是政资要分开。

确立政权管理体系与国有资本管理体系这两个不同的系统,使其各自能够按照其特点和规律运行。

四是坚持精简、统一、效能的原则。

从实际需要出发,压缩党政机构、非常设机构和事业单位,严格定员定编,使改革后的机构更扎实,更有力量。

机构改革上下要统一,要配套进行。

设置机构和配备人员要精干,注意改善机关工作人员结构,提高人员素质,提高机关工作人员的效率。

五是坚持提供服务、加强宏观调控的原则。

政府的主要职能和综合经济部门的工作重点,要从过去那种高度集中的行政指令、计划管理和偏重于管理微观经济活动,转变到提供服务和加强宏观调控上来,实行“小政府、大服务”,建立能够准确把握国民经济发展动态,正确反映市场,有效引导市场和生产的宏观经济管理体制和相应的高质量、高效率提供服务和宏观调控的机构。

六是要坚持摘掉国企的
“官本位”帽子,取消国有企业
按所属行政部门套用的官僚
级别。

这是使企业摆脱过多的
行政干预和摒弃企业靠在国
家和政府身上,瘫在国有银行
债上的有力措施。

与此相适
应,要逐步改革国企领导由政
府和上级组织部门任命的方
式。

国企厂长经理大多数是政
府和上级组织部门任命的,这
是一种非市场行为。

行政任命
制增加了用人不当的风险,不
利于调动企业职工的积极性,
增加了企业改革的成本,特别
是经营困难的企业,行政任命
增加厂长经理与政府谈判的
筹码,容易产生企业“不找市
场找市长”的现象。

行政任命
还会给易地做官留下后路,使
企业改革缺乏动力,使国企厂
长经理不能心甘情愿下海迎
接大风大浪考验,而不下海对
海岸留恋者是决然不可能成
为企业家的。

当然为了使企业
职能充满活力,又能确保国有
资产保值增值,对法人代表要
建立一套相应的激励机制和
制约机制。

四
要政企分开,就必须在确
立政权管理体系的同时,建立
新的国有资产管理体制。

这样
做的目的就是要把政府作为
行政管理者所拥有的行政权
力与作为国有资本所拥有的
权力分开。

政府所拥有的政权
职能是对全社会而言的,是对
公众负责的。

对于政权来说,
不论是什么资本都必须接受
它的管理,不论什么性质的企
业都必须向政府纳税。

而政府
要建立国有资本管理体制,将
国有资本的产权管理从政府
的一般经济管理职能中独立
出来,仅仅是对国有资产而
言。

建立新的国有资产管理
体制,要有利于建立和发展社
会主义市场经济。

必须把国有
资产同其它资产摆在同样的
位置上,让其进入资本市场之
中,并从资本效益最大化出
发,着眼于市场资源与国有资
本配置的合理化。

为了有利于
国有资产在社会主义市场中
自由竞争,对国有资产的管理
方式要从单纯的行政手段转
到以经济手段为主;从对国有
资产的无偿使用、无偿调拨转
到有偿使用、有偿转让上来;
从对国有资产的使用价值的
管理转到对国有资产的价值
管理上来;从对国有资产的凝
固化的静态管理转到对国有
资产的可流动化的动态管理
上来。

建立新的国有资产管理
体制,要有利于社会主义公有
制经济的发展。

通过对国有资
产清产核资、资产评估、产权
界定和产权登记,使企业的国
有资产以价值量的形式反映
出来。

在此基础上,企业法人
可应用多种形式经营国有资
产,使国有资产保值增值。

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建立新的国有资产管理体制要有利于明晰产权关系,建立现代企业制度。

必须根据所有权与经营权相分离的原则,合理界定所有者和经营者的责权范围,使之在其责权范围活动。

一方面要运用国有资产所有者的产权管理职能,使所有权的制约机制进入企业,以所有者的权力来约束经营者的行为,保证所有者的权益不受侵犯;另一方面,也要明确企业的法人财产权,维护企业法人和经营者的合法权益,使经营者有更大的积极性。

当然国家资产所有者与企业之间在法律面前是平等的民事主体,他们之间的权利和义务通过诸如资本或参入股份额的大小、以及法律和契约来决定。

建立新的国有资产管理体制,要有利于政府宏观调控。

社会主义市场经济下,搞好宏观调控是政府的重要职能,是实现市场经济供需总量平衡的有效手段。

建立新的国有资产管理体制后,产权关系的利益纽带使企业财产所有者和国家资产所有者代表对其行为职责的后果负有不可推卸的责任。

那种得不偿失、效益低下的投入产出,投资者应负有直接责任。

这样政府的宏观调控主要靠产业政策和金融、投资、财税等经济杠杆进行,使国有资产在多种所有制中公平竞争和发展。

根据上述原则,国有资产
管理体制应实行国家统一所
有、政府分级监管、企业自主
经营体制。

其组织形式可按以
下方式设置:
1.决策机构:国有资产
管理委员会。

为了国有资产管
理方面的统一和效能,各级政
府可设立国有资产管理委员
会。

它是对国有资产实施行政
管理职能的组织。

它不是作为
政权组织的代表,只能作为管
理和监督国家所有者权益的
一个办事机构,其任务是:决
定重大方针政策,协调各部门
关系;决定对国有资产的各种
经营方式,选任国有资产代
表,决定国有资产委托授权,
把管资产与管人统一起来;负
责国有资产收益管理,保证国
有资产的保值增值,并对经营
国有资产中发生的矛盾和纠
纷作出仲裁和协调。

2.委托经营机构:大型
企业或企业集团,国有资产管
理委员会对企业进行产权委
托经营。

受托企业,实行工厂
制的可成立管委会,实行公司
制的可成立董事会。

管委会和
董事会是企业资产所有者的
代表,政府的国有资产管理委
员会对它进行资产的授权和
委托,并选任管委会主任和董
事长。

管委会或董事会选聘总
经理,由总经理负责主持经营
业务。

企业进行具体的产品或
劳务的生产经营活动,企业国
有资产的收益,一部分要作资
本公积金留在企业,一部分应
上缴投资者。

随着产权进入企
业,对企业领导人要实行严格
的责任制,可以实行资产经营
承包责任制。

3.中介经营机构:国有
资产投资经营公司。

这类公司
受国有资产管理委员会的委
托或授权,专司国有资产的运
营,是参与市场竞争的平等的
法人实体。

它不兼有行政管理
职能,也不兼有行业管理职
能。

它并不直接用国有资产去
从事某一项具体产品的生产
经营活动,而是专门从事国有
资产的资产经营活动。

它应以
提高资产运营为目标,参与产
权市场的平等竞争,这类公司
可以跨行业、跨部门、跨地区
组成,它同生产、流通企业的
关系是以资产为纽带的,或是
控股、参股的关系,或者是母
公司或子公司的关系。

4.监督机构:审计师事
务所与会计师事务所。

国有资
产管理委员会要专门设立国
有资产帐务的审计监督机构,
对投资经营公司的财产和企
业法人的财产要向社会公开。

国家现有的审计师事务所和
会计师事务所的职员对企业
财务报告的真实情况要进行
逐项审计并负法律责任。

(作者单位:太原市经济
研究所)
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