成都高位推进乡村振兴的突破选择

成都高位推进乡村振兴的突破选择
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来源：《当代县域经济》 2020年第10期
协办四川省宜宾市南溪区人民政府
郭晓鸣四川省社会科学院研究员、原副院长
成都市作为快速崛起的新晋国家中心城市、四川省首位城市和四川省“一干多支”战略中
的“主干”城市，具有通过高标准、高水平推进乡村振兴打造全国乡村振兴示范样本和引领带
动四川省农业农村发展变革的先天优势和基础条件。

在新时代乡村大变革、大发展的历史阶段中，成都市在准确把握农业农村发展的内在规律和自身发展现状、短板挑战的基础上，因时而谋、顺势而为，探索出一条具有成都特色和示范效应的乡村振兴战略高位推进之路，不仅是成
都市推动农业农村现代化进程的必由之路，也是在新时代背景下引领开创四川省“三农”工作
新局面的必然要求。

乡村振兴成都已实现重大进展
成都市具有良好的区位优势、厚实的农业产业基础、中心城市庞大的消费市场空间，更重
要的是，成都市还拥有千年都江堰灌区、天府农耕文化溯源地等独特优势，这些优势条件的复
合叠加意味着成都市实施乡村振兴不能采取修补式提升发展的一般路径，而是必须强调在高位
求进的基础上寻求对农业和乡村系统的根本性改造，实现再造“新天府”的历史使命和对四川
其他地区的带动引领。

——首位引领功能日益凸显。

成都市作为四川省资源禀赋最为优越、经济最为发达、人口
和城镇最为密集的区域，农业农村在产业体系、人才聚集、科技引领、制度创新、基础设施和
公共服务等各个方面远远高于四川全省其他地区，是四川和西部地区农业农村发展的典范样板。

同时，四川省委十一届三中全会提出了“一干多支、五区协同”发展战略，明确成都市的“主干”引擎角色定位，要求发挥对全省其他地区的辐射带动引领作用。

因此，基于客观层面的区
域发展水平差异和主观层面的顶层设计的更新转变共同要求，成都市在乡村振兴过程中不仅仅
要关注于自身，更要强调发挥示范带动功能，进而成为促进四川省乡村整体发展能级提升的
“极核”，形成成都市引领全省其他地区农村共同发展、协同共赢的发展格局。

——城乡融合进程持续深化。

成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区、第二批国家新
型城镇化综合试点地区和全国农村改革试验区。

成都市的城乡关系演进呈现出从城乡互动、城
乡一体化再到城乡融合发展的层层递进、逐步加深的演化趋势，并在诸多领域取得了明显进展。

一是城乡要素对流加速。

成都市坚持以深化改革为路径激活和聚集“人、地、钱”等乡村发展
要素，率先在全国探索城乡一元化户籍管理制度，启动以还权赋能为主要内容的农村产权制度
改革，建立农村土地产权交易服务体系和开展农村“三块地”改革，深化农村金融体制改革。

二是城乡公共服务均等化水平显著提高。

建立了城乡一体公平的社会保障体系，形成了以最低
生活保障为核心的综合社会救助体系，基本实现了城乡优质供给服务资源全覆盖。

三是城乡居
民实现发展成果共享。

城乡居民可支配收入比由2015年的2.25:1持续下降到2018年的
1.90:1，显著低于2018年全国
2.49:1的平均水平。

——乡村产业体系稳步升级。

成都拥有厚实的农业产业基础和优越的资源条件。

近年来，
成都市突出都市现代农业发展方向，乡村产业发展水平显著提升，乡村产业体系正在发生着重
构式的迭代升级。

一是农业产品结构优化升级。

突出绿色、优质、高端农产品供给导向，发展
精致型农业和品牌农业。

到2017年底，全市累计获得“三品一标”认证1372个、占全省25%，
中国驰名商标27个，国家级品牌达90个。

二是农业现代化水平不断提高。

到2017年底，全市适度规模经营率达60.8%，农业产业化经营带动农户覆盖面超过80%。

三是农村六次融合产业发展迅速。

农业与旅游、文创、会展、电商、康养等融合的新产业新业态处于全国领先水平，农
业由单一产业转变为复合产业。

四是科技支撑夯实有力。

农业科技进步贡献率超过57.5%，高
于全国全省平均水平。

五是农业发展的空间载体不断完善。

规划建设温江成都都市现代农业高
新技术产业园等七大功能区和龙泉山“梦里桃乡”水蜜桃产业园等七大园区，以产业功能区和
园区为载体，以点带面促进都市现代农业发展的步伐正在全面加快。

——乡村空间形态不断优化。

成都市立足于更高层次的发展目标，强调在生态保护的基础
上进行乡村景观化景区化改造，发现和激活乡村文化、生态等多元潜在价值，赋予乡村空间更
强的产业功能，从而形成了乡村的“绿水青山”、农耕文化与“金山银山”之间的快速转化通道。

一是层次多元的空间结构体系持续完善。

在推动资金、产业、人口向特色镇（街区）移动
和集聚的同时，采取“特色镇（街区）+林盘+农业园区”“特色镇（街区）+林盘+景区”“特
色镇（街区）+林盘+产业园”等模式，从而既将特色镇建设、产业发展与乡村人居环境整治紧
密地衔接在一起，又有利于打破城乡圈层结构，实现全域均衡发展。

二是全域景观化的乡村形
态逐步形成。

围绕美丽宜居公园城市建设的要求，推动乡村全域景区化景观化改造，打造郊野
公园、绿道网络、大地景观以及川西林盘，城乡形态“产田相融、城乡相融、城乡一体”发展
趋势不断突出，使乡村成为高品质生活场景和新经济消费场景。

——乡村治理体系逐步完善。

成都“党建引领、法治为本、自治为基、德治为先”的“一核三治”乡村善治新格局正在逐步形成，村党支部领导、村民代表会和议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督、新型集体经济组织管理的多元主体共治的社会治理模式正在形成。

一是乡村管理体制不断重构。

构建跨行政区域的以现代农业功能区为基本单元的管理体制，通
过实施拆乡并镇、乡改街办，强化乡镇（街办）公共服务和社会管理职能，通过集体经济组织
同自治组织的分离、居站分离等举措，促进公共服务职能下沉，初步构建起“二级政府，三级
管理”的行政管理体制，更好适应了乡村生产力水平发展的要求，增强了对乡村公共服务供给
的能力。

二是乡村治理格局发生变化。

乡村治理的熟人社会格局正在不断被打破，社会组织和
新型经营主体进入农村，从而倒逼乡村的管理服务体系不断重构，不断增强乡村社会治理能力。

高位推进面临四大问题和挑战
——符合服务四川使命担当的平台和功能有待完善。

辐射带动四川省乡村发展不仅是成都
市的政治责任，也是自身发展的必然选择，将全省首位城市的要素优势、产业链集群优势以及
区域影响优势与其他地方的资源优势、腹地空间相结合，能够起到良好的资源组合效应和发展
协同效应。

成都市已经通过创新土地交易服务、农业科技创新服务、农村金融保险服务、农产
品品牌孵化服务、农产品交易服务、农商文旅体融合发展服务、农业博览综合服务七大共享平台，构建与省内其他地区的合作机制，但总体上，成都市对全省农村的带动引领作用依然不足。

一是“七大共享服务平台”功能发挥不足。

总体上，全省其他地区接入“七大共享服务平台”
的覆盖范围小、覆盖面窄，没有充分地实现联网共享，导致成都市的科技、智力、资本等效益
型要素难以通畅地进入四川省其他地区，其他地区的优质农产品也没有充分地进入成都市的消
费市场，或者依托成都市的渠道终端、电商网络及展示展销平台进入国内外其他区域市场。

二
是产业发展的协同关联不足。

在政府层面上，成都市及其下属各区县与四川省其他地区积极签
订战略合作协议，形成了合作框架，但是跨区域合作的范围仍待扩大、合作的领域有待拓展、
合作的程度有待加深。

在市场层面上，仍然缺乏串联各地的行业协会、产业联盟等组织载体，
成都市在农业产业链的繁育、生产、加工、流通、营销等各环节上缺乏有效协作，在加工流通、品牌孵化、科技创新、文创设计等方面的显著优势也还没有充分地转化应用于四川省其他地区
的农业和农村发展。

——符合产业生态圈理念的产业协同机制有待健全。

成都市应用产业生态圈的理念，打破
传统行政边界，推进现代农业功能区及园区建设，促进了都市现代农业发展能级和水平的整体
式提升。

但是，农业产业发展的协同机制仍不够健全。

一是多元产业和业态之间缺乏协同。

多
元产业和业态之间“平行式”、割裂化发展特征较为突出，往往侧重于通过招大引强的方式引
进具有行业领军地位和辐射带动作用的大中型龙头企业，但在一定程度上对促进龙头企业、合
作社、家庭农场及小农户等多元主体之间构建利益同盟和产业协作关系重视不够，导致农业产
业链内部的生产、加工、营销等不同环节缺乏充分协作，种养业与乡村旅游和休闲农业之间的
联动性较弱。

二是农业生产性服务业配套不充分。

部分地区侧重于通过土地流转集中以实现规
模扩张，对加强社会化服务体系建设，以服务规模化克服分散化传统小农经营模式的弊端相对
重视不够。

现有的社会化服务组织存在着服务能力弱、服务范围小、服务领域窄等问题，难以
为农业发展提供有效的配套支撑。

三是农村六次融合产业缺乏升级。

在庞大市场需求刺激和区位、生态、文化等多重优势叠加的条件下，成都市观光、度假、康养等农商文旅体融合发展的
新产业新业态快速发展，但也面临着整体产业层次不高和产业同质化竞争的问题，一些地区没
有瞄准细分市场需求开发具有个性化、品质化的农商文旅体融合产业的产品和服务，不同区域
之间的文旅资源缺乏有效整合与协同，导致休闲农业和乡村旅游尚未形成错位竞争、组合配置
的产业集群效应。

——符合乡村产业升级导向的政策支持体系有待优化。

近年来，成都市支农强农惠农的政
策支持力度不断加大、政策支持效能持续提升，但仍与乡村产业结构调整和迭代升级的大趋势
之间匹配度不高，政策支持体系仍有待优化。

一是促进竞争力提升的政策支持导向尚不突出。

农业政策支持从生产支持拓展到注重提升农业产业链和价值链有所不足，产业链前端的科技研发、良种育繁和产业链后端的加工、销售、品牌建设等全产业链环节的政策支持有待强化。

同时，政策支持的动态调整速度滞后于农村新产业新业态新模式的出现与扩散速度，对休闲农业、康养农业、会展农业等新产业新业态的针对性支持政策相对不足，也缺乏对稻田综合种养、共
享式农庄、社区支持农业等新模式的精准有效的政策支持。

二是政策弹性空间有待扩大。

“土
地红线”和“生态红线”关系到国家宏观战略的贯彻落实，是农业发展所必须要坚守的发展底线，但是，政策边界简单化的过度严格控制也在一定程度上抑制了正常的农业发展需求。

突出
地体现在“土地红线”的划分界定上，休闲农业和乡村旅游发展所需要的建设用地指标获取极
为困难，农业、林业生产所必需的生产设施用地、附属生产设施用地及配套设施用地难以获得
农用地转用审批手续。

三是绿色发展的政策激励有待强化。

总体上，多元化、市场化的生态补
偿机制探索和实施相对不足，乡村生态价值转化仅依靠以农商文旅体融合为导向发展休闲农业
和乡村旅游等，碳排放权、排污权、用能权、水权交易的环境政策工具应用不足，导致绿色生
态发展行为激励相对不足。

——符合城乡融合发展趋势的体制机制变革有待突破。

成都市是全国统筹城乡综合配套改
革试验区和全国农村改革试验区，承担农村改革试点任务多、起步早，且在众多农村改革领域
走在全国前列，有力地突破了城乡要素平等自由交换的制度制约，促进了城乡融合发展。

但同时，阻碍城乡融合发展和要素自由平等交换的深层次体制机制障碍依然存在。

一是城乡要素交
换主体不对等。

相当部分的行政村尚未完成农村集体产权制度改革，导致农村在与城市要素所
有者的谈判对接中，既缺乏有效的中介平台，形成城市要素下乡的“桥梁”，又缺乏能够代表
和维护农民利益的组织载体。

二是农村集体建设用地难以盘活。

农村“三块地”改革试点仅在
郫都区实施，更大范围内的闲置宅基地、集体经营性建设用地等尚未盘活。

零星分散集体建设
用地难以通过指标“飘移”实现集中集约利用。

集体建设用地入市前的项目审批与后续的监管
机制尚不健全，造成土地资源利用效率难以有效提高。

三是农村金融服务能力有待提升。

农村
产权的交易、抵押登记以及资产处置等环节的服务办理场所、信息、程序和条件等相对独立，
尚未实现有效联通，致使农村产权流通和变现能力弱，农村产权作为抵押物时的估值也较低。

“农贷通”平台整体处于初步建设阶段，功能发挥不够充分。

四是乡村人才外流趋势未得以根
本性扭转。

临近城市中心和二三产业发达所带来的多元外部发展机会和选择空间，导致乡村对
人才的吸引力相对较弱，加之，对人才的引育机制有待健全，造成乡村人才仍然外流，总量不
足与结构性短缺并存，农商文旅体融合发展需要的康养旅游、农村电商、农业科技、规划设计
等专业性人才短缺的问题更为突出。

引领西部需实施八大政策突破
——完善七大共享服务平台。

一是要完善管理运作制度。

整合土地、科技、金融等关键数
据信息，构建全省农业大数据共享机制。

强化统一的业务标准制定，依托成都农交所建立区域
性的农村产权交易中心和金融资产定价中心。

二是梯次推广平台覆盖范围。

率先在成都市现代
农业功能区及园区实现七大平台全覆盖，进而梯次扩散到全市以及四川省其他地区。

要依据其
他地区发展需求，分板块、有特色、有侧重地推广七大平台。

——构建跨区域发展协作机制。

应当探索以产业分工与合作为基础的农业发展路径，构建
成都市与四川省其他地区之间政府、社会、市场“三位一体”的合作机制，克服空间分离而形
成耦合发展模式。

一是深化成都市与四川其他地区政府间的合作。

加强与其他市州之间、各区
县市与全省其他县级行政区之间的合作，建立战略合作框架，在产业布局、品牌建设、市场拓展、信息沟通等方面实现有效合作。

探索“西控”区域文旅资源与川西北生态示范区民族旅游
资源和生态旅游资源的整合，共建共享大旅游经济圈。

二是发挥行业协会的沟通协调作用。

由
成都市牵头，引导市场主体成立行业协会和发展联盟，充分发挥行业协会及其联合会在农业公
共品牌建设与维护、信息搜集与发挥、市场主体沟通等方面的中介作用。

三是引导市场主体构
建合作关系。

引导成都市龙头企业与其他地区农业经营主体共同组建战略联盟或达成合作契约，确保发展步调协调一致，避免产业同构化和恶性竞争。

发挥成都都市现代农业的资金、科技、
市场等现代要素优势，和农村偏远地区联手探索跨区农业合作模式，实现优势互补、共赢共享。

——促进多元产业深度协作。

一是推动不同产业链条环节的协作配套。

不仅要注重“招大
引强”，发挥大型龙头企业引链成链的功能，更要注重构建龙头企业、农民合作社、家庭农场
及小农户等多元经营主体相互之间的合作共享机制，进一步探索和推广农业产业化联合体、农
商产业联盟等农业组织形式，使多元经营在精细分工的基础上形成紧密协作。

二是推动农业产
业集中集聚集群发展。

以产业功能区建设为抓手，综合考虑区位交通、资源禀赋及区域功能的
因素，推动农业产业的区域专业化分工布局，实现产业的集中集聚发展。

同时，在产业合理分
工布局的基础上，同步建设生产服务、加工仓储、流通营销等相关联的产业链条，进而打造若
干个高水平的专业化农业产业集群。

——强化农业生产性服务体系。

成都市的资源条件决定了其不宜通过单纯追求规模扩张以
提高农业综合效率，而是要坚持土地规模化与服务规模化并重的发展路径实现对传统农业生产
模式的升级改造，通过生产性服务业的发展强化对全省其他地区的服务带动。

一是构建土地流
转规模控制机制。

着力克服部分地区土地流转规模政绩化的偏好，不单纯强调土地流转面积，
而是强调产业质量、效益提高和农民收入增加。

在制度设计上，应设定单一经营主体在同一区
域的土地流转规模上限，完善土地经营权流转的审查、备案及监管等制度。

二是发展壮大农业
生产性服务业。

选择“适度规模+强服务”的现代农业发展路径，积极推广农业共营制、生产托管等注重服务规模化的农业经营模式。

通过政府购买农业公益性服务的方式积极培育社会化服
务合作社、服务公司等农业社会化服务组织，打造一批服务内容多元、服务质量可靠、具备经
营实力的社会化服务综合体。

拓展社会化服务的环节和领域，形成覆盖农业全产业链需求的服
务产品供给。

——推动乡村旅游产业升级。

在休闲农业和乡村旅游已取得重大进展的条件下，成都市重
点要克服产业低端、业态同构、质量和效益不高等问题，促进产业发展层次和水平的整体式跃升。

一是以深度农业价值挖掘为基础。

全方位深度挖掘农业在饮食供给、文化氛围塑造、旅游
产品开发、景观欣赏等旅游活动中的价值，使农业为“吃、住、行、游、购、娱”等全链条旅
游要素提供有力支撑，增强农业与休闲农业和乡村旅游的互动性、融合性。

二是以营造消费场
景为关键。

推动农村的景观化景区化，以保留本土风貌为关键推动特色镇建设和川西林盘改造，以植景造绿、形成循环网络体系为关键推动乡村绿道建设，营造高价值的消费场景和高品质的
生活空间。

三是以创新模式为方向。

开发体验、文创、康养等品质化、小众化的多元新型业态，形成差异化、多层次的休闲农业和乡村旅游产品与服务供给结构。

——优化支农政策支持导向。

适应乡村产业发展的最新趋势，成都市急需对原有支农政策
适度进行优化调整，进一步提高支农政策效能。

一是要突出政策支持的竞争力提升导向。

一方面，顺应农业产业整链扩张的发展趋势，在确保直接的生产支持力度不降低的基础上，重点强
化科技研发、良种育繁、加工处理、销售流通、品牌建设等各个环节的政策支持。

另一方面，
顺应农商文旅体融合发展的趋势，强化休闲农业和乡村旅游、度假康养、农业会展、体验文创
等农村新产业新业态新模式的政策支持力度。

二是突出绿色生态的政策支持导向。

探索应用碳
排放权、排污权、用能权、水权交易的环境政策工具，促进生态产品由公共品向具备经济价值
的生态资产转换。

对稻田综合种养、生态农业等绿色农业生产模式采取针对性的政策支持。

——适度扩大政策弹性空间。

在坚持不跨过“土地红线”和“生态红线”基础上，成都市
应当适度扩大政策供给的弹性空间，尤其要合理强化乡村产业发展所必需的用地政策支持。

一
是扩大农业设施用地政策的弹性空间。

按照中央和四川省要求，在保证耕地真正用于农业生产
原则的基础上，明确规定农业设施用地占用“可为”与“不可为”行为边界，增强管理的规范性。

同时，适度扩大政策弹性空间，对直接用地或服务于农业、林业生产的生产设施用地、附
属设施用地及配套设施用地按农用地管理，将农产品冷链烘干设施、初加工设施、储藏流通设施、休闲采摘设施等纳入农业附属设施范围，鼓励利用未利用土地进行农业设施建设。

二是探
索具有灵活性的供地模式。

按照“建多少、转多少、征（占）多少”的原则开展点状用地报批，根据规划性质和土地用途灵活供应。

探索实行国有和集体建设用地混合利用。

——深化乡村体制机制变革。

成都市应将进一步深化乡村体制机制变革作为推动城乡要素
融合、保障乡村振兴“人、地、钱”要素需求的突破口。

一是深化农村土地制度改革。

深化农
村集体经营建设用地入市改革和农村宅基地管理制度改革，向中央和四川省争取扩大改革试点
范围。

推进全市村庄规划全覆盖，奠定农村集体建设用地资源盘活的规划依据。

完善集体经营
性建设用地入市后的监管机制，严禁违反规划开发、逾期闲置。

鼓励国有平台公司参与集体建
设用地腾退，采用“有偿腾退复垦-节余指标收储-台账动态管理-流量统筹使用”的利用方式，使土地资源与项目精准对接。

二是深入推进农村金融制度改革。

进一步规范农村产权交易、抵
押登记及资产处置的管理制度。

创新农业订单、仓单质押等金融服务新模式。

完善“农贷通”
平台，与银行、保险机构等金融机构签订服务协议，拓展村级金融服务站的生产生活服务功能。

三是完善乡村人才引育机制。

根据农业全产业链建设需求和农商文旅体融合发展要求，重点
“锁定”农村旅游、农村电商、规划设计、农业科技、文创品牌等各类急需补充的乡村振兴人才，实现按需引才、精准引才。

创新“人才认定+个人信用+优先扶持”的政策支撑体系，加强
对农村人才在产业发展、科技支持、金融担保、社保补贴、创业补贴、生活配套等领域的扶持。