论行政主体与行政分权

论行政主体与行政分权朱保军伦春燕摘要行政主体不单纯是一个理论概念而且也是一个法律概念。

行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。

行政分权问题就是行政权的资格享有者与行政权限分配问题。

研究行政主体与行政分权有助于我们理解现实社会的行政权力的分配与责任的承担提高社会的行政理念与行政效率。

关键词行政主体行政分权行政责任行政效率中图分类号文献标识码文章编号—行政主体与行政分权问题就是行政权的资格享有者与行政权限分配问题。

谁享有行政权行政权的权限又如何分配行政行为造成相对人的损害应当由谁来承担责任承担的责任范围如何界定这是行政法首要规范的问题。

行政主体与行政分权理论在行政法中具有重要的地位它是理解行政权主体、行政复议被申请人、行政赔偿范围、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关、国家赔偿范围等概念的前提和基础。

一、行政主体的内涵及性质行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。

行政主体不单纯是一个理论概念而且也是一个法律概念。

虽然至今法律规范中尚无这一直接专用语但行政法学中的行政主体不是一个纯理论化的概念。

一方面这是根据行政法律制度对实施行政管理活动的组织的法律规定与要求的总结与提炼如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体要求的规定等另一方面对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定又将直接涉及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中的确认与适用决定着行政法律关系的判定、行政行为的效力及法律责任的承担。

也有学者认为在我国行政主体不是法律概念而主要是一种行政法学的概念它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而的概念。

然而理论上的这一概念在实践中如何运用如何判断一个组织是否为行政主体这就必须有一个具体的判断标准也就是行政主体自身固有并区别于其他概念的特征。

行政主体必须是行政职权的享有者。

行政主体必须是行政活动的实施者且必须在法律上能以自己的名义实施行政活动。

行政主体必须是行政责任的承担者。

二、行政分权的理论内涵及现实依据行政分权包括纵向分权与横向分权前者指同一行政主体内部的行政权利的行使权限即行政主体内部的分工一个主体内部各部门对在同一行政权限范围内具体行使哪些行政权力。

后者指各个指行政主体之间行政权限的划分即哪些行政主体在怎样的行政权限内行使哪些权利。

例如上下级行政机关的权力配置就是纵向的行政分权。

不同行政机关的权力配置就是横向的行政分权。

它们都包括两方面的含义一是要有不同的行政主体。

二是要给不同的行政主体分配不同的行政权限。

从我国的行政法的相关规定上我们可以看出我国的行政主体大致包括一下几类中央国家行政机关。

具体指国务院及其组成部门和具作者简介朱保军、伦春燕辽宁大学级法律硕士有行政管理职权的专门机构。

地方国家行政机关。

法律、法规授权的组织。

行政分权在我国最好的一个体现就是行政主体中包括这一类法律、法规授权的组织。

我国行政法上法律、法规授权的组织是指根据法律、法规的规定可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法律责任的非政府组织。

三、行政分权的意义“行政分权”是现代行政管理制度最基本的原则之一。

从目的上看只有将国家的行政权科学合理地分配给各个社会肌体才能保持社会的平衡、稳定和活力这也是我国社会主义法治国家建设的重要目标。

强调行政分权的另一项重要的目的在于约束行政权更好的维护公共利益。

只有进行行政分权才能界定行政主体之间的权力界限才能比较明确的确定行政复议的被申请人与行政诉讼被告。

行政分权是适应现代行政主体多元化发展趋势的需要。

在行政法学上行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体即“行政所由出的主体”。

四、我国行政分权的局限性与解决方式我国的行政分权主要是纵向的分权这种体制难以适应经济社会追求高效率的发展需求也容易造成行政效率的低下与行政主体的权责不统一的现象严重制约着经济社会的发展。

虽然在我国行政主体与行政分权关系的一个最具代表性的体现就是行政权利可以委托给其他组织行使。

但是受委托的组织不具有行政主体地位这种模式在一定程度上提高了行政效率但仍然与现代社会的发展形势不相适应。

伴随着社会的发展行政已由“公共权力”走向“公共服务”面对这种变迁所引发的公共职能的扩张传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求为适应形势的需要调整、增设政府管理方式已成当务之急。

以法国为例公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征除传统的由行政机关直接实施公务管理外还出现了许多新型的管理方式诸如设立专门的公务法人进行管理特许私人管理设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。

在这些管理方式中既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。

也表现出了行政权利的分配。

参考文献【】吴庚行政法之理论与实用自版年版【】王名扬法国行政法中国政法大学出版社年版万方数据论行政主体与行政分权作者 朱保军 伦春燕作者单位 辽宁大学刊名 法制与社会英文刊名 LEGN SYSTEM AND SOCIETY年 卷期 2009 33被引用次数 0次 1.吴庚.行政法之理论与实用自版1996年版.2.王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社1989年版. 1.期刊论文郭朋.Guo Peng 论行政分权与行政主体多元化问题--兼论公用事业企业之行政主体的法律地位-齐鲁学刊20055 当今各国政府为了应对日益扩张的行政职能的需要采取了行政分权的措施.行政分权有利于政府合法性权威的树立同时导致政府传统行政任务的私法化.行政主体是行政法学的重要概念.由于行政分权和行政任务私法化趋势的影响我国传统行政主体的外延应该进一步扩展公用事业企业应该被纳入行政主体的范畴.公用事业企业具有多重的法律地位.一方面公用事业企业是行政主体对公用事业企业的生产经营以及相关事务独立行使行政管理权.另一方面公用事业企业作为政府管制的对象又充当了行政相对人的角色.同时公用事业企业与消费者之间还存在私法上的服务合同关系.2.期刊论文黎军行政分权与行政主体多元化-深圳大学学报人文社会科学版2002194 行政权是行政法学中的核心概念它的发展变化直接影响其他行政法范畴的内容.行政分权化是现代各国行政的发展趋势与此相适应行政主体也随之呈现多元化趋势.文章在分析行政权之发展及行政分权之兴起的基础上对行政主体多元化进行了初步探讨.3.期刊论文薛刚凌行政主体之再思考-中国法学20012 近年来我国学者对现行的行政主体理论颇有争议有支持者也有反对者.文章从分析主体和行政主体的内涵出发探讨了行政主体的本质特征和作为行政主体应具备的条件.在此基础上指出现行行政主体理论在概念上的误差和实践中的弊端并进而认为有必要借鉴西方国家的经验彻底革新现行的行政主体理论建立以行政分权为核心的行政主体制度.4.学位论文刘靖华我国行政主体理论的嬗变与构建2003 第一部分是对中国行政主体理论产
生的背景及其主要内容的研究.行政主体理论在中国出现之前行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究是以行政机关或行政组织概念为基点和线索统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨和论述.由于这一研究角度在描述和解释现实制度方面自身存在着缺陷再加上行政诉讼被告制度对理论阐释的需求促使着学者们反思从而提出在法学的视野中从主体角度来研究行使公共行政职能一方的思路.在这个基础上由国外引入行政主体概念经研读和改造构建了中国的行政主体理论.与国外行政主体理论相比中国行政主体理论不是对行政主体制度的阐述而仅是一种理论抽象.行政主体被界定为享有行政职权能以自己的名义从事行政活动并因此承担实施行政活动产生的法律责任的行政法人包括行政机关和法律法规授权组织.行政主体理论对中国行政法学的进步和行政诉讼制度的发展起到了卓有成效的推动作用.然而学者们在引入行政主体这一概念时未能对之进行准确定位以致其固有的缺陷日益暴露不能适应社会现实发展的需要.第二部分是对西方国家行政主体理论的介绍和比较分析研究.西方国家的行政主体理论与具体的行政主体制度相关联是对行政主体制度有关内容的阐述是行政组织法的组成部分.无论是在大陆法系的法国、德国和日本还是在英美法系的英国、美国行政主体制度都与行政民主化、行政分权不可分离.行政主体理论都强调行政组织的统一和协调行政机关作为行政组织基础单位以行政主体的名义活动强调行政主体的独立法律人格行政主体间彼此独立.行政主体理论与行政诉讼被告制度没有必然联系.第三部分是对完善中国行政主体理论的构想的研究.他山这石可以攻玉.西方国家的行政主体制度及相关理论对完善中国行政主体理论有若干有益的启示这是发展行政主体理论的理论基础.行政权的历史变迁也使以行政权的合理配置为基础而产生的行政主体呈现多元化趋势社会的变革也为行政主体理论的进一步发展提供了实践基础.该文主张借鉴西方的经验建立以行政分权为核心的行政主体制度从而完善中国行政主体理论.5.期刊论文刘伟中国行政主体理论的反思与重构——一种比较法上的认识-法制与社会200912 自从行政主体理论在上世纪80年代末提出以来经过20年的不断发展形成了较为完整的理论体系对中国整个行政法学体系起着基础性的整合作用.但随着中国社会结构的变迁、社会主体多元化发展现有的行政主体理论已经显现出诸多弊端.本文首先介绍了大陆法系及英美法系主要国家的行政主体理论然后分析了中国行政主体理论的弊端所在进而从行政分权公共行政、价值定位等角度提出了行政主体理论的相关完善意见.6.学位论文周秀娟论行政主体多元化2007 由于行政法理论逐渐从传统的“公共权力”向“公共服务”过渡 加之行政法治所倡导的分权理论的催化 致使各国开始重新审视本国行政主体理论的科学性。

在我国 人民法院在近几年的司法实践当中实际上也已经把行政法的调整范围扩大到了社会团体的公共行政范围。

但是我国现行行政法对行政主体缍ú⒉皇 置魅藩婕又 姓主体多元化的倾向逐渐加强 因此 构建适合我国国情的行政主体制度 摒弃现行法定仅行政机关、法律法规授权组织为行政主体的状态 构建多元化的行政主体模式 是本文阐述的要义所在。

本文共分为四部分进行阐述。

首先 结合世界上主要国家的行政法律实践 对现代行政法中行政主体所体现出的多元化做理论上的剖析 其次 对现代各国行政主体多元化做背景分析 指出行政主体多元化何以存在 再次 分析我国目前行政主体理论的研究现状 指出我国目前行政法中行政主体理论所存在的缺陷 及建构多元行政主体的可行性 最后 从确立社会中介组织与公务法人两个角度提出
如何建构我国行政主体多元化制度。

第一部分行政主体多元化剖析。

首先 探讨行政主体多元化的内涵 即行政主体类型从传统的原始行政主体向原始、衍生行政主体并存的演变 从单一的行政主体向多元化行政主体类型的发展趋势。

其次 从行政行为的变迁 行政行为变迁与行政主体内涵界定之间的冲突两个角度阐释行政主体多元化的历史沿革问题 指出行政主体制度的变迁与行政行为模式的转变密切相关 因此探讨行政主体多元化的历史沿革问题 必须从行政行为模式的变迁入手。

再次 以法国、德国、英国、美国四个主要国家为例 分析世界各国行政主体类型的发展趋势 指出无论在大陆法系国家还是在英美法系国家 传统的行政主体观念都在发生变化 不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准 将行政主体纳入了一个开放式和多元式的格局当中。

第二部分现代各国行政主体多元化的背景分析。

从行政分权理论的发展与适用 公共职能的分散化与社会化以及“新公共管理学说”在世界范围内的适用三个角度分析现代各国何以构建多元化的行政主体制度。

首先 现代分权学说以法治主义为前提 而行政法的发展也必然进一步推动分权理论的进一步深化。

现代行政的民主化要求充分利用各种社会主体资源 进行民主行政 也即行政分权。

本文认为 行政分权是行政主体多元化的理论基础之一。

其次 20 世纪后特别是二战后 行政行为模式发生的重大变化 促使了行政行为的分散化和社会化。

由此 也促成了行政主体的多样性、变动性和外延的不确定性。

从而 行政行为模式的变迁直接催化了行政主体的多元化。

再次 20 世纪末 世界各国相继掀起政府改革的浪潮 各国采用商业管理的理论、方法及技术 引入市场竞争机制 提高公共管理水平及公共服务质量 进而重构政府形象 重新界定行政权的性质及其运作。

我们将此称之为“新公共管理”模式。

虽然新公共管理学说主要针对政府的公共管理活动 但其实质上达到的效果却是行政行为的分散化、合作化和市场化。

在此基础上各国都形成了多元化、竞争化的行政主体模式。

所以 本文认为 新公共管理学说的发展和适用催化了行政主体多元化模式的形成 是行政主体多元化制度构建的重要理论背景之一。

第三部分我国行政主体理论的研究现状。

首先 本文将我国行政主体的内涵界定为以“行政职权”为核心 以行政管理为手段 以行政诉讼被告为纠纷角色的法律主体 将我国行政主体分为职权性行政主体与授权性行政主体两大类。

其次 分析我国行政主体理论研究的缺陷 认为我国关于行政主体类型的理论 无论是对于整个行政法学的发展 还是对于最直接的解决司法实践中的行政诉讼被告的确定问题 都无益处。

主要原因在于在整个的行政主体类型的研究过程中 没有考虑到现代行政主体理论的社会经济、政治基础 行政行为模式的转变和行政权基本理论的变更 对行政法价值的稳定性极为不利 因此 行政主体类型理论亟待重构。

再次 论述我国建构多元行政主体的可行性。

本文从经济体制改革和政治体制改革两个角度探讨行政主体多元化的经济与政治基础 指出我国目前已具备条件 行政主体多元化制度与我国国情相适应 可以为本土服务。

第四部分我国行政主体多元化制度的建构。

本文从增设社会中介组织和公务法人两种主要的公共服务主体为行政主体的角度 提出建构我国多元行政主体制度的模式。

总之 从世界范围来看 政府的行政权力越来越多地向着多中心化、分散化方向发展 行政主体的多元化的趋势不可逆转。

在这样一个大前提下 本文提出 我国随着行政改革的深入 人们对行政主体观念认识转化 我国应该充分考虑在加大对政府改革、转变政府职能的同时 在现有行政机关和授权行政主体的基础上 增
设中介组织和公务法人为行政主体 使中介组织和公务法人具有行政主体的权利能力 以便更有效地行使行政职权、保护行政相对人的合法权益。

7.期刊论文马丽新型行政主体——非政府公共组织探析-开封教育学院学报2008281 公共行政改革、行政分权的出现和深入实施将扩大行政主体的外延范围即行政主体不仅包括行政机关和法律法规授权的组织还应包括社会公行政主体的非政府公共组织.因此就其成因、行政法地位和立法上如何完善等问题应进行深入地探讨.8.期刊论文王红
建.Wang Hongjian 行政还权与行政主体的多样化-长白学刊20094 政治国家与市民社会的分离产生了公域和私域中两种不同类型的行政主体这是行政分权理论的必然结果.然而由于政治国家存在扩张的天然倾向原本应当由社会组织行使的行政权力被国家吞噬.随着市民社会的成熟与完善被吞噬的行政权力又逐渐回归到市民社会并以法律的形式确认下来.从而行政还权理论成为了认识行政主体多样化一个不可或缺的视角.9.学位论文李剑公务分权与行政主体的界定2007 上世纪八十年代末 西方各主要国家在新公共管理理论的指引下相继进行了政府体制改革 这次改革以行政分权主要是公务分权为主要内容 政府将大量的公共管理事务分权于社会和市场 出现了许多非政府性质的公共组织 对传统意义上的行政主体范围予以了突破。

目前中国的行政体制改革正方兴未艾 我们的政府也面临着西方政府的一些共同问题 严重影响了我们行政机关的工作效率和政府效能 所以我们在政府改革的过程中完全可以借鉴西方成功的改革经验 而其中的公务分权是其核心思想 也是新公共管理理论的前提 本文在重点研究公务分权的基础上探讨了几种可行的分权改革方案 以期对我国的行政体制改革提供一些理论的参考。

如同新公共管理理论在西方国家政府改革中的运用一样 我们的政府在适度放权于社会和市场之后 也会衍生出新的行政主体性质的社会组织 势必会形成行政主体多元化的局面。

而这种行政主体的多元并存对我国传统的行政主体理论是一种现实的冲击 加之我国行政主体理论引入之初的先天不足 对行政主体理论的再造和重构就显得迫切和必要。

本文从比较法的角度深入考察国外行政主体制度并比较分析国内主要学者对行政主体理论重构的理论界定之后 提出了行政主体理论界定的新视角 即从新公共管理的视角建立以行政分权主要是公务分权为核心理念的行政主体理论制度 将行政体制改革中出现的新的带有行政主体性质的主体纳入到行政主体体系中来 力求建立一个开放的行政主体制度。

10.期刊论文王晓君.WANG Xiao-jun 论行政分权与行政主体范式之重构-徐州师范大学学报 哲学社会科学版 2005314 随着公共行政的发展我国有大量的行政性公司、事业单位、社会团体甚至企业组织都在履行部分行政管理职能传统的以国家行政为主的行政主体范式遭遇挑战.为回应这一挑战就必须对行政主体多元化现象进行研究发展行政主体理论丰富行政主体内涵并以此为基点重构行政行为、行政权力、行政诉讼理论构建行政主体新范式推动行政法学发展. 本文链接 /Periodical_fzysh200933123.aspx授权使用 武汉科技大学whkjdx 授权号 841176b6-3e14-4c7b-93eb-9e5d00ba78cf下载时间 2010年12月31日。