论青少年休息权的保护

论青少年休息权的保护
作者：王汨宝，刘彩云
来源：《教育实践与研究·C版》 2017年第10期
论青少年休息权的保护
王汩宝1，刘彩云2
（1.青岛市团校，山东青岛 266071；2.青岛市镇江路小学，山东青岛 266071）
摘要：要解决学生负担过重的问题必须站在依法治国的高度上，依法保障青少年的休息权。

目前对于青少年休息权的保护，法律层面上比较间接、笼统，而法规、规章和规范性文件
层面上则比较明确、具体，却没有得到实施。

要解决好学生负担过重问题，除了加快青少年休
息权入法外，还应当以完善有关教育法制、加大普法宣传、贯彻落实已有法律为抓手。

关键词：青少年休息权；法律现状；问题对策
中图分类号：G40-011.8
文献标识码：A
文章编号：1009-010X（2017）30-0009-04
2017年3月，第十二届全国人民代表大会第五次会议在北京召开。

期间，全国人大代表、
中国宇华教育集团董事长李光宇针对中小学生负担过重问题向大会秘书处提交了“少留点儿作业，多上点儿体育课”的建议议案。

在代表团分组会议上，李光宇又就中小学生负担过重问题
做了阐述，“现在的孩子太可怜了……为了升入一个好学校，整天面对写不完的作业，上不完
的补习班。

每天几科、甚至十几科作业，周末有作业，小长假有作业，寒暑假也还有作业，作
业的难度也越来越大、花样也越来越多，书包从单肩背变成了双肩挎，从双肩挎变成拉杆箱，
每天都睡眠不足”，他的发言振聋发聩，一针见血。

针对中小学生负担过重问题，1988年5月，原国家教委颁布了《关于减轻小学生课业负担
过重问题的若干规定》。

1990年2月，原国家教委再次发文重申这一规定。

2000年以后，教育部先后颁布了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》《关于当前加强中小学管理规范办
学行为的指导意见》《小学生减负十条规定》等多个部门规章。

与此同时，多个省市的人民代表大会、人民政府的相关部门也根据本地的实际情况制定出台了多达三百项的地方性法规和政
府规章。

不仅如此，教育部还启动了“减负万里行”等活动，就学生减负、不规范办学行为开展专项督查。

然而何以学生负担过重的状况未能有所改变呢？
习近平同志指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

全
面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促
进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。

”因此，笔者认为，解决学生负担过重这一问题，有必要站在依法治国的高度上，从保护青少年休息权着眼，来进
行理论上的思考并寻求实践中的突破。

一、关于青少年休息权保护的立法现状
在我国，休息权是宪法赋予劳动者的一项基本权利，现行法律关于休息权的保护集中指向
了劳动者。

而青少年尚处于身心发育时期，主要任务是学习和成长，没有参加生产劳动的资格，所以法律对于青少年休息权保护的规定少有提及，但这并不表明现行法律对于青少年休息权的
否定和漠视。

（一）现行法律对于青少年休息权的保护
目前为止尚没有一部法律明文规定青少年的休息权。

考虑到青少年的休息权与其人身权、
生存权、发展权等关系密切，现行法律对青少年休息权的保护主要体现在保护青少年生存发展权。

具体规定有：
《教育法》第二十九条规定，学校及其他教育机构应当履行下列义务：……维护受教育者、教师及其他职工的合法权益。

《教师法》第八条规定，教师应当履行下列义务：……（四）关心、爱护全体学生，尊重
学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；（五）制止有害于学生的行为或者
其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象。

《义务教育法》第二十九条规定，……教师应当尊重学生的人格，不得歧视学生，不得对
学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。

《未成年人保护法》第三条规定，未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。

《未成年人保护法》第六条规定，保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。

对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出
检举或者控告。

国家、社会、学校和家庭应当教育和帮助未成年人维护自己的合法权益，增强
自我保护的意识和能力，增强社会责任感。

（二）国家教育主管部门制定部门规章保护青少年休息权
国家教育主管部门下发的部门规章明确保护在校中小学生的休息权。

例如：
1988年５月，国家教委下发《关于减轻中小学生课业负担过重问题的若干规定》，明确规定：“要保证学生课间、课后、节假日和寒暑假的休息时间。

要按时下课，不拖堂。

要按时放学，不占用课余时间或节假日给学生集体补课。

要同家长配合，保证学生每天有足够的睡眠。

学生每周在校活动总量应按规定进行控制。

寒暑假应主要让学生休息和适当参加各种兴趣活动
或社会实践活动。

布置作业要适当，对需要补考学生的辅导时间不要超过假期三分之一的天数，每天以二至三课时为宜”。

2009年4月，教育部发布《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，要求
“坚决纠正各种随意侵占学生休息时间的做法，切实把课内外过重的课业负担减下来，依法保
障学生的休息权利”。

2013年8月，教育部发布《小学生减负十条规定（征求意见稿）》，要求“学校和教师不
得在课余时间、寒暑假、双休日和其他法定节假日组织学生集体补课或上新课”。

（三）地方性法规、政府规章及其他规范性文件因地制宜，保护青少年休息权
各省市及其下属相关部门因地制宜，出台的一些地方性法规、政府规章以及其他规范性文
件保护在校中小学生休息权。

例如：
2000年，四川省人民政府发布《关于减轻中小学生过重负担全面实施素质教育的通知》，该通知主要内容有四部分：一是提高认识，统一思想，转变观念，全面贯彻党的教育方针；二
是以加强学生思想政治教育为核心，以培养学生创新精神和实践能力为重点，全面实施素质教育；三是进一步加强教师队伍建设，树立教师文明执教和勤奋敬业的良好形象；四是加强管理，切实减轻中小学生过重负担。

2007年，重庆市教委下发《关于切实减轻中小学生过重课业负担的通知》，该通知主要内
容七部分：一是认真执行上课时间；二是严格控制学生在校学习时间；三是保证体育活动和学
生睡眠时间；四是认真执行课程计划；五是严格控制学生课外作业量；六是严格控制考试次数；七是落实“减负”工作责任。

2010年，武汉市教育局下发《关于进一步加强中小学管理减轻中小学生课业负担的意见》，从五个方面作出具体以减轻学生负担的规定：一是严格控制学生在校时间，规范中小学
作息时间管理；二是严格控制学生书面作业量，规范中小学生作业管理；三是减少学生考试次数，规范中小学考试管理；四是减少学生竞赛项目，规范中小学竞赛管理；五是严禁违规办班、补课，规范中小学分班、补课管理。

二、青少年休息权保护方面存在的法律问题
我国青少年休息权的保护更多地体现在法规、规章及其他规范性文件中。

然而，由于多方
面原因，这些法规、规章及其他规范性文件在内容和形式上，不可避免地存在或引发较多的问题。

（一）立法层次低，法律规范混乱
根据《立法法》的规定，我国法律体系框架主要分为法律、法规、规章三个层次，相应地
立法机关为全国人民代表大会及其常委会、国务院、省级人民代表大会及人民政府和国务院组
成部门。

从立法法的层面上看，具有法律效力的法律法规只包括上述拥有立法权的机关制定的
法律、法规、规章。

但现实执行的多是由地方政府或其组成部门制定发布的通知和意见。

它们
的名称多为《通知》《规定》《意见》《条例》或《规划》，制定机关多为政府、法制办公室
或教育局，按照《立法法》的规定，这些文件不具有法律效力。

这些文件在教育实践中有着法
律法规类似的地位，发挥着与法律法规相同的作用。

不仅造成了法律体系的混乱，而且大大降
低了法律法规在人民心中的权威。

（二）法规内容笼统抽象，缺少程序性规定
保护中小学生休息权的立法实践也存在诸多问题，有些地方大段地抄录法律法规和上级部
门的规范性文件，立法内容笼统、抽象、原则，敏感问题避实就虚、矛盾焦点一概不提；有些地方将外地的规范性文件原封不动地“拿”过来，缺乏地方特色，针对性差；有些地方在立
法中提倡性、号召性、宣示性的条款多，实质性、具体性、操作性的条款少。

例如，在减轻小
学生课业负担过重方面，全国多个地方都有做出“课程设置和教学时数，均不得随意增减”的
规定，但在“增减”的程序性方面，没有哪一个地市规定执行程序，缺乏权利主体、受理主体、批准程序、批准时限、监督执行及违规责任等具体规定。

最终地方政府的文件有名无实，难以
落地。

（三）缺乏法律救济途径和法律责任的相关规定
有权利就要有救济，无救济则无权利。

仔细研究当下中小学生休息权保护方面的法律法规
及规范性文件，不难发现无论是部门规章、政府规章、地方性法规还是其他规范性文件，由于
其立法层次较低，立法权力受到《立法法》的限制，大多缺失法律责任或法律救济方面的规定。

对于违反了这些规章、法规或规范性文件，侵犯了学生休息权的有关负责人和直接责任人来讲，民事上不会道歉赔偿，行政上不会罚款记过，刑事上不会定罪量刑。

无论危害怎样，后果如何，最坏不过于问责，最大莫过于考核。

缺乏法律责任规定一方面导致文件缺乏权威性和强制力，
教育部门、学校、教师等可以选择性用法守法；另一方面一旦学生休息权受到损害，就容易出
现无法可依，学校、教师、教育主管部门相互推诿和扯皮的现象，导致诉讼案件得不到正确、
及时、有效的处理，受害学生的合法权益得不到应有的保护。

三、青少年休息权保护方面的对策思考
加强青少年休息权保护，笔者认为，除了提高立法层次、加强统一立法、重视程序立法、
增加法律救济、明确法律责任外，至少还应当在以下方面做出努力：
（一）加大法律宣传力度，让权利观念深入人心
面对学生作业负担过重、休息权益受到侵犯的状况，一些人往往将责任归咎到应试教育或
教育管理的体制上，进而把维护中小学生休息权益的希望寄托在了升（考）学制度或教育体制
的改革上。

其实不然，制度上的问题、体制上的问题，从根本上讲都是法制上的问题。

这里的
法制问题，除了法律本身制定的不科学、不完善、不合理外，还包括社会各界缺乏基本的法律
素养。

比如《教师法》等多部法律法规都规定应当“关心、爱护全体学生”，而侵犯青少年休息权的事情屡禁不止，根本原因就在于社会成员缺乏公民权利意识，缺乏对于人以及人权的尊重，没有给予青少年休息权，没有把对青少年休息权的保护当成学校育人工作的重要组成部分。

因此，一定要加强法律知识尤其是公民及其权利的普及宣传力度。

要让全社会，尤其是家长、
教师都明白这样一个朴素的道理：成才的事小，成长的事大；学习的事小，健康的事大。

保护
孩子的休息权，就是保护孩子的健康和未来。

（二）制定完善校园立法，落实扩大学校的办学自主权
学生休息权之所以受到侵犯、“减负”之所以难以取得成效，表面原因是学校在片面追求
高分数、升学率、优秀率，深层原因则是政府以分数、升学率、优秀率等考核学校、考核领导、考核任课教师。

按照《教育法》规定，学校有权按照章程自主管理，但实际上学校很少有自己
的章程，自主管理更无从谈起。

正因为学校的自主权难以落实，才造成中小学生负担过重、休
息权不断受到侵犯而又无人负责的情况。

为此，必须制定和完善有关教育法律，加快建设现代
学校制度，真正实现“政校分开，管办分离”。

改变政府直接管理学校的单一方式，减少政府
对学校工作不必要的行政干预，在学校发展、教师管理、教育教学等方面赋予学校更多权力。

确立学校的办学主体地位，明晰学校在办学中的权利和责任，从而预防和减少学校侵犯受教育
者休息权益的事件发生。

（三）贯彻落实有关法律，推进素质教育顺利进行
2006年修改后的《义务教育法》首次把素质教育写进法律，规定：“教育教学工作应当符
合教育规律和学生身心发展特点……促进学生全面发展。

”同年修改的《未成年人保护法》也
规定：“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱
乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。

”为此，有关部门要尽快落实有关法律的要求，围
绕素质教育的目标尽快改革完善考试制度、招生制度、评价制度，变重视分数、名次为重视素
质和能力，不再把升学率、优秀率等作为衡量教师好坏、评价学校优劣的重要标准。

有关部门
要着力建立专业化的教育督导队伍以及顺畅的社会监督渠道，对一切不规范办学、加大学生校
内外负担、侵犯学生权益的行为进行及时有效的监督和坚决查处，切实推进素质教育的顺利进行。