农民工随迁子女教育问题分析_以北京市X镇和广州市Y镇为例_徐爽

农民工随迁子女教育问题分析
——以北京市X 镇和广州市Y 镇为例
徐　爽　闫逢柱
[摘要]农民工随迁子女的教育问题是目前社会各界关注的一个焦点。

本文在回顾农民工子女教育政策变化的基础上,以北京市X 镇和广州市Y 镇为例,剖析农民工随迁子女教育的变化、存在的问题及其成因。

并指出,在未来的一段时间内无法彻底解决农民工问题的情况下,要注重过渡性政策的创新和研究,从政策制度、政府公共服务和市场辅助三个方面解决农民工随迁子女的教育问题,以体现社会公平。

[关键词]农民工　随迁子女　教育　农民工子弟学校
[中图分类号]F 241.2　[文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2010)—12—0086(05)[作者]徐　爽　博士研究生　中国农业大学　北京市　100083
闫逢柱　博士研究生　中国农业大学　北京市　100083
*本文系中国农业大学研究生科研创新专项资助项目“农民工在城镇生存能力研究——以上海市浦江镇和广州市番禺区大岗镇为例”(编号:KYC X 2010122)的阶段性研究成果。

一、引言
改革开放以来,日趋加速的中国城市化进程和农村产业结构调整催生了8亿农民进城务工,农民工一词因此出现。

国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示,截止2009年底我国跨省流动的农民工数量已达14533万人,占22978万流动人口的63.24%。

随着跨省流动规模的扩大,与此相关的一系列的社会问题日趋显现出来。

在这些问题中,“同一片蓝天,不同的命运”现象尤为突出,农民工随迁子女教育的公平问题开始浮出水面。

农民工随迁子女主要是指岁农民工一起进城生活和学习的正处于学龄阶段的少年儿童。

有研究表明,2005年14岁以下农民工随迁子女数量达到1314万。

其中,6-14周岁义务教育阶段儿童人数为816万,占城镇儿童
总量的8.33%。

〔1〕与农村留守儿童的教育一样,〔2〕〔3〕
随迁子女的教育状况同样令人担忧,突出表现在三
个方面:其一,户籍分割制度使农民工子女很难进入由国家提供的义务教育服务的城市公立学校上学,只能在随时可能被取缔的“窝棚式”式农民工子弟学校就读;其二,农民工较低的受教育水平、超长的工作时间,使得他们很难有能力与精力对孩子实施良好的家庭教育,进而使得进城儿童处于
文化资本劣势;¹〔4〕
其三,随父母进城儿童辍学率
较高,不少儿童过早进入了社会,或随父母从事与其年龄不相适的体力劳动,或沉溺于游戏网络
之中。

〔5〕二、农民工随迁子女教育的政策回顾
伴随着农民工随迁子女规模的扩大,其教育问题也引起了社会各界的关注。

李建平于1995年1月21日在《中国教育报》撰文“流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨”,此文一出立即引起了各界的关注。

自此之后,国家在各个阶段相继出台相关
¹文化资本是一种通过继承而得来的语言和文化能力,泛指任
何与文化及文化活动有关的有形及无形资产,包括身体化形态、客观形态及制度形态三种基本形式。

政策法规,试图解决这一棘手的难题。

1.1996～2000年
1996年,国家教委颁布了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》,要求在户籍所在地没有监护条件的适龄儿童、少年依法在流入地接受义务教育接受规定年限的义务教育。

1998年,国家教委公安部颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》,强调流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流,在常住户籍所在地没有监护条件的,可在流入地接受义务教育。

2.2000～2005年
2001年,国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》,提出“两为主”政策,即以流入地区政府管理和全日制公办中小学为主,依法保障流动儿童接受义务教育的权利。

2002年,教育部颁布了《以“三个代表”重要思想为指导,坚持“两个为主”做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作》,进一步强调了流入地政府的职责,要求安排一部分城市教育费附加用于解决农民工子女接受义务教育问题。

2003年,国务院办公厅颁布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求要保障农民工子女接受义务教育的权利。

流入地政府应采取多种形式接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学,在入学条件等方面与当地学生一视同仁,不得违反国家规定乱收费,对家庭经济困难的学生要酌情减免费用(第六条)。

2003年,国务院办公厅颁布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,强调地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障农民工子女接受义务教育的工作制度和机制。

3.2005～2010年
2006年,国务院由了《关于解决农民工问题的若干意见》,提出了将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划,列入教育经费预算,按照实际在校人数拨付公用经费,城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待,不得加收借读费和其他任何费用等。

2006年,全国人大颁布了《义务教育法》,提出了父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。

2007年,国务院颁布了《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,明确提出要做好农民工就业的公共服务工作,加快解决农民工的子女上学、工伤、医疗和养老保障等问题,切实提高农民工的生活质量和社会地位。

2008年,国务院办公厅颁布了《关于切实做好当前农民工工作的通知》,强调要“妥善安排返乡农民工子女入学,属于义务教育阶段的要按照就近入学的原则安排,并享受当地义务教育阶段学生的有关待遇,学校不得以任何借口拒绝接收返乡农民工子女入学”。

2008年,国务院颁布了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》,规定“进城务工人员随迁子女接受义务教育要以流入地为主、公办学校为主解决。

地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系,根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布和变化趋势等情况,合理规划学校布局和发展”。

对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女,要按照相对就近入学的原则统筹安排在公办学校就读,免除学杂费,不收借读费”。

与此同时,2010年,国务院颁布了《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》,由教育部等部门有计划有步骤地解决好农民工子女就学的同等待遇问题。

2010年,教育部又颁布了《各地积极解决进城务工农民工随迁子女接受义务教育问题中央财政加大投入予以专项支持》,由中央设立专项资金,奖励支持解决农民工子女教育问题比较好的地方,并将进一步细化政策,落实“两为主”政策。

从上述情况看,受多重因素制约,上世纪90年代政府虽然开始重视农民工随迁子女教育问题,但是仍然以限制、控制和推回户籍地为主要出发点,即为“截、堵”政策,如1996年和1998年的政策。

从90年代到新千年,随着经济的迅速发展和产业结构调整的加快和农民工及其随迁子女规模的扩大,农民工随迁子女在输入地的教育问题也相应提上议事日程。

例如,2001年的“两为主”政策。

到了2006年6月,国家正式将农民工随迁子女在流入地接受义务教育写入了教育法,这成为农民工子女教育的重要转折点。

此后,各项政策都是围绕“两为主”政策进行细化。

但因新政策的实施会受到原有政策“惯性”的制约,加之问题的复杂性,农民工随迁子女教育问题仍继续存在,并演化为新的难题。

三、农民工随迁子女教育的现状及问题:北京市X镇和广州市Y镇的案例
鉴于经济发达地区、尤其是大中城市是农民工聚集的区域,因而这些地区农民工随迁子女的教育
问题具有代表性。

本文以北京市X镇和广州市Y镇为例,分析农民工随迁子女教育的现状、存在问题,探讨其成因。

1.现状
(1)农民工子女城市入学率显著提高。

从全国看,第五次全国人口普查资料显示,2000年我国农民工随迁子女约2000万左右。

其中,约4.8%的适龄儿童不能及时入学,高于全国儿童的相应比例(3.3%)。

另外,农民工子女中“超龄”上学现象比较普遍,高达33.3%。

º近10年来,随着国家对农民工随迁子女教育的重视,上述现象得到明显的缓解,这在北京市X镇和广州市Y镇表现明显。

2009年X镇0～16岁的流动儿童有5924人,在公办学校就读的约1200人,其他则全部就读于农民工子弟学校,农民工子女入学率为100%,超龄入学现象也是微乎其微。

在Y镇,情况亦基本类似。

由于Y镇没有对6～16岁儿童的入学情况进行统计,所以按X 镇占随迁子女占总流动人口4%的比例推算,其数量约有2000人。

»如果每所公办学校按接受150名和一所农民工子弟学校吸纳500名随迁子女计算,那么随迁子女的入学问题也基本能得到保证,访谈的结果证实了这一点。

另外,调研还发现,农民工对随迁子女的学前教育发展态势也较为乐观,数量及安全问题都得到了保障。

(2)随迁子女城镇教育体系发展日趋规范。

从实践看,农民工子女的城镇教育的发展经历了“放任自流→一刀切关闭→科学管理”的过程。

自上世纪90年代开始出现农民工子女城市上学难问题以后,在政府之手还未触及于此的时候,市场机制已经在发挥作用。

2000年初,针对没学上的农民工子女,“菜地学校”、“窝棚学校”等形式相继出现且其发展势头越来越旺,但随之而来的是各类问题也相继出现,如学校规模不一、师资质量差、安全无法保证等。

针对此现象,国家于2002年实行“一刀切”政策,即关闭所有农民工子弟学校。

但在其后的实施过程中面临两个困难:一是强行关闭难,二是关闭后农民工子女上学难。

于是,从2003年开始国家开始探索对农民工子弟学校进行科学管理。

就案例镇看,由于X镇人口倒挂现象严重,随迁农民工子女数量多,其入学的需求大,所以农民工子弟学校比较多。

其中,经过区审批的农民工子弟学校高。

(3)农民工子弟学校逐步规模化、专业化,安全保障明显提高。

在过去,农民工子弟学校以逐利为根本目标。

在对X镇的调查发现,一所百人规模学校年盈利约为20万元。

在利益推动下,农民工子弟学校数量不断增加,农民工的选择机会也随之增多。

在市场竞争机制的作用下,一部分办学条件差、质量低的学校被淘汰。

另外,政府也加强了对其的服务管理,从资金等多方面支持并规范农民工子弟学校的发展,使其专业化。

市场机制作用和政府的管理使得现有的农民工子弟学校较从前具有很大的发展,规模化和专业化程度都有了明显的提高。

此外,农民工子弟学校的安全保障也得到了明显的提高。

在未规范前,农民工子弟学校的食物中毒、交通安全、住宿安全等问题层出不穷,成为社会关注的焦点之一。

自规范以来,情况大有改善。

在调查的X镇,政府的社会管理科将农民工子弟学校的管理将安全放在首要位置,在冬天取暖安全、夏季防汛安全、校车安全、疾病防控、学校卫生状况等方面都加强了监管,食物中毒等安全事故大幅度减少。

(4)教学质量逐步提高。

经过几年的发展,城镇农民工子弟学校的办学规模、质量虽不及公办学校,但相对于部分农村、尤其是山区的学校来说具有一定的优势。

调查中发现,农民工对子弟学校还是给予了较高的评价,认为子弟学校的教学质量较农村公办小学相比要高出不少。

特别指出的是,多数农民工认为,与在农村公办学校就读相比,在子弟学校就读孩子的生活、学习环境都有了明显的改善,父母也可以安心在当地务工,免去了经常返乡的各种费用。

(5)充分利用了城镇的闲置教育资源。

因计划生育国策,我国的出生率明显下降,在城镇中表现更为明显。

孩子数量的减少使得城镇中按原户籍人口配置的教育资源出现了一定的闲置现象。

“两为主”政策的实行,不但使部分随迁子女可以享受到教育权利,也充分利用了闲置的教育资源。

例如在X镇,其公办学校可容纳3500左右学生,而本地户籍学生只有2300人左右。

随迁子女的到来,闲置的教育资源得到了利用。

在Y镇,公办中小学有15000名左右的吸纳能力,而本地户籍的学龄儿童只有11000人左右,外来1700名随迁子女的到来,降低
了该镇教育资源的闲置率。

2.存在的问题及原因
(1)存在问题。

其一,随迁子女就读公办学校依旧困难。

因户籍制度和城镇公办学校资源的限制,随迁子女完全就读于公办学校仍存在较大的难度。

两地的调研证实了这一点,主要体现在两个方面:一是公办学校学位数量确实有限,不能满足所有随迁子女的入学要求。

如在X镇,公办学校闲置的1200左右学位远不能满足6000多随迁子女的就学需求;二是获得有限公办学校学位的门槛高。

虽然借读费、择校费已被严令禁止,但“自愿捐资助学”等替代形式却悄然升起,这让很多随迁子女只能“望门兴叹”,上一代人的弱势在弱小的下一代人身上继续在延续,“起跑线”依然难见真正的公平。

〔6〕
其二,农民工子弟学校的教学质量依然无法保证。

调研发现,与公办学校相比,农民工子弟学校的教学质量逊色很多,主要表现在三个方面:一是师资数量不足,质量不高。

在X镇和Y镇,农民工子弟学校的师生比(1∶15.85)远大于公办学校的生师比(1∶9.2)。

同时,农民工子弟学校教师学历普遍不高,具有中专以上学历的仅为20%;二是教师流动性大。

据农民工子弟学校负责人反映,多数教师只是把子弟学校作为进入城市就业的一个跳板,一旦找到收入更好的工作,就会离开学校;三是教学时间得不到保证。

由于多数农民工一般在节假日要返乡,孩子多随父母一起提前离开学校,这直接影响了孩子正常的教育时间,也给学校正常的教学管理带来了很大的困难。

其三,随迁子女流动性高。

流动性强不仅是农民工的特点,同样也是随迁子女的特点。

通过对流动管理部门和学校的调查发现,随迁子女在学校就读时间多数在3～4年,相当一部分在1～2年,甚至因为特殊情况入学几个月再转学,能够读完小学的少之又少。

这种情况一方面影响了随迁子女教育的持续性,另一方面也给学校(农民工子弟学校)造成了一定的经济损失。

其四,随迁子女城镇升学难依然突出。

案例镇的调查发现,虽然随迁子女就学率几乎是100%,但是在公办小学就读的随迁子女升入公办中学的比例很低,¼多数随迁子女仍不得不回农村就读初中。

为了子女的学习,盼子女成才心切部分农民工也因此
(2)原因分析。

大量的研究表明,制约随迁子女进入公办学校的因素很多,这里主要从户籍制度、财政体制、公共服务体系的完善及部分人为因素进行分析。

其一,户籍门槛限制。

虽然目前从政策到实际工作户籍概念有所谈化,但涉及到农民工分享城市居民利益时,户籍制度的作用又显现出来,户口本这一小本本依然是城市居民和农村居民差异的无形标志。

由于在现行的教育制度下城市和农村的教育资源是按照户籍人口来配置的,城市教育资源“理所当然”就是具有城市户籍儿童的公共产品,农民工随迁子女因其农村户籍自然被拒之门外。

虽然在一些地方“捐资助学”可以跨越户籍这一门槛,但农民工显然是力不从心。

其二,财政体制制约。

财政体制对农民工随迁子女教育的制约主要体现在两个方面:一是城镇财政“交多留少”的体制安排使得镇政府对教育支付能力的不足,无力为随迁子女教育买单;二是农民工流入地政府对随迁子女教育的“冷安排”。

调研中发现,在X镇和Y镇,虽然区级政府和镇级政府对教育的投入是逐年递增的,但X镇针对随迁子女教育的专项投入还是处于缺位状态,Y镇虽然减免了两所农民工子弟学校每年约54万的书杂费,但这一减免额仅占全镇义务教育减免总额的10%。

其三,公共服务体系不完善。

虽然近年来我国城乡的公共服务水平得到了不断的提高,公共卫生、社会保障、文化教育等公共服务的覆盖率及资源投入量都在提升,但城乡公共服务水平仍存在很大的差距。

尤其是随迁子女的教育问题,既享受不到农村的公共服务,也被城市的公共服务排斥在外,成为公共服务的边缘化地带。

从社会公平角度看,农民工这股贡献了我国经济增长13%的力量不仅自身不能普享社会公共服务的雨露,其子女也被排除在外,这显然已经是整个制度的缺失问题了。

〔7〕其四,政策执行偏差。

尽管近年来国家对随迁子女教育问题给予了高度的重视,也出台了很多相关的政策,但因各种原因,政策在执行过程中产生了一定的偏差。

例如,“自愿捐资助学”就是在国家禁止“择校费”、“助学费”后产生的新名词,成为随迁子女进入公办学校的一道门槛。

这种“换汤不换药”现象的大量存在不仅使得国家的政策效应大
打折扣,而且会给农民工、特别是那些弱小随迁子女的心灵留下深深的创伤。

四、政策建议
考虑到随迁子女流入地受教育难问题具有复杂性、地域差异性等特点,本文主要从政策制度、政府公共服务管理和市场辅助提出相应的政策建议。

1.改革户籍制度,打破二元结构的禁锢
虽然20世纪80年代以来户籍制度的改革已经在悄然进行中,但实质性的改革举措直到近两年才真正出台。

近两年,广东、江苏、浙江等经济发达地区相继出台了惠及农民工及其随迁子女教育的相关政策,但总体感觉存在进展很慢。

本文认为,短期内彻底打破城乡分割的“二元”结构体系、取消城乡户籍是不可行的。

所以,建议取消中小城市的户籍制度,对大中城市采取适度放开的渐进式改革。

不仅如此,取消中小城市的户籍制度,还有利于吸引农民工在中小城市创业、就业,加快我国的城镇化进程,缓解大中城市的就业、人口等压力,促进城市均衡发展。

2.改革教育财政体制,建立起灵活有效的投入机制
无论是对政府而言,还是对学校而言,或是对农民工而言,“缺钱”成为解决随迁子女义务教育问题的最大难题。

而作为基本国策的九年制义务教育,其属性上就是公共物品,财政责无旁贷。

不可否认,近年来国家对义务教育的投入有了较大的增加,如农村的“两免一减”政策等,但区域分块的投入机制与实际需求不相适应。

不仅如此,随着随迁子女流出,流出地的教育资源还出现了低效率配置。

所以,在加大对义务教育投入的同时,更需要建立灵活有效的投入机制。

在这方面,可以考虑两个方案:其一,改革现行的区域分块的义务教育投入机制。

具体而言,在维持基本预算的基础上,根据实际需求调整教育经费分配制度,把经费投入到最需要的地方,用于改善接纳随迁子女学校和地方的办学条件改善以及基础设施;其二,设立专项资金。

各地应该在中央专项教育资金的基础上,设立专项资金,以适应随迁子女就地入学需求的灵活变化。

3.坚持贯彻执行“两为主”政策,加强属地政府管理
“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策是解决农民工随迁子女教育问题的有力措施。

认真贯彻执行这一政策需要属地政府的积极配合。

为此,需要加强对农民工子弟学校的管理,包括建校的条件、安全措施、教学质量等。

同时,明确随迁子女就读公办学校的条件,取消不合理的限制条件,让随迁子女能真正享有公平的教育资源。

4.尊重市场规律,鼓励、支持、规范社会力量办学
虽然义务教育属于公共产品,应由国家来提供。

但是,在国家目前无法全部解决的情况下,针对于一些特殊情况(如X镇严重的人口倒挂情况),就需要尊重市场规律,对应需而生的农民工子弟学校要加强管理和规划,并在能力范围内给予支持,鼓励其健康可续的发展。

不仅如此,农民工子弟学校的进入还会促进竞争环境的形成,有助于提升公办学校的办学质量和办学水平。

5.加强公办学校与农民工子弟学校的交流合作
不可否认,公办学校在各方面都要比农民工子弟学校优越一些,包括学校的硬件设备和软件配置。

在还不能完全取缔农民工子弟学校的情况下,要通过政府的管理,促进公办学校与农民工子弟学校的合作。

更明确的说,就是要借鉴东部地区高等教育对西部地区的帮扶机制,建立起公办学校对口支持农民工子弟学校的帮扶机制,包括学生交流、教师培训、学校管理等方面,以使农民工子弟学校健康发展,为随迁子女提供更好的学习环境。

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秋　音。