我国公共服务市场化改革思考

关于我国公共服务市场化改革的思考

一、西方国家公共服务市场化改革历程

20世纪80年代以来，在管理危机、财政危机和信任危机的巨大压力下，西方国家掀起了一场旨在提高公共服务效率、改善公共服务质量的公共部门变革浪潮。

在这场追求“政府的退缩和市场价值的回归”、“更多依靠私人组织，更少依靠政府来满足社会需要”的改革运动中，公共服务市场化已经构成了最为亮丽的一道风景线。在英国表现为撒切尔夫人大刀阔斧的“私有化”，在美国表现为从中央到地方的“公共服务外包”，在德国表现为多类型的“民营化”与“公私协力”。目前，美国、英国、德国公共服务合同外包均已成为公共服务提供的主要形式之一，已经扩大到政策制定、环境保护、道路交通、医疗救助、社会保障、自来水供应等公共管理事务。

但是，西方国家在进行公共服务市场化改革的同时，也发现了以下一些问题难以解决：（1）责任与控制的问题。在公共服务交由市场机制处理后，谁来承担最后的责任与控制角色，通过何种方式承担，承担何种程度的责任。（2）平等的问题。服务的平均分配如何保证，尤其是针对弱势和少数群体的服务可及性。（3）竞争基础问题。公共服务的潜在供应者并非想象的那么充足，供应者往往由少数大卖家供应，缺乏适度竞争。（4）挑肥拣瘦问题。以利润为导向的私人组织对不具有经济效益的公共服务进行规避，只挑选利润高、易执行的项目。

在经历了轰轰烈烈的政府改革运动后，不少国家开始重新审视公共服务市场化，并提出了新的改革方向，更加强调政府能力构建和责任承担：英国1997年以后，在公共服务领域推行“最佳价值”，逐渐代替之前的“强制性竞标”模式，鼓励地方政府与其伙伴根据实际情况来提供公共服务。在美国，公共服务合同外包数量正在下降，取而代之的是更加混合的公私合作机制。

二、我国公共服务市场化改革历程

第一阶段为“半政府”安排，“半市场”生产，在我国从计划经济向市场经济转轨之后，地方政府就开始将一些本来不该承担的职能交给市场和社会中介组织。加入wto以后，地方政府在基础设施建设、环境保护等传统行业的垄断格局逐渐被打破，如在电力、公路建设中试行引进外资的bot项目和股权融资等。在一些领域中尝试引进竞争，通过放松市场准入的措施带动社会多元投资主体进入公共服务领域，资金来源渠道得以扩展，使得政府财政压力得以缓解。1但是这个阶段的市场化并不彻底，造成供给竞争不充分，个人公共服务支出上升严重，形成了住房难、上学难、看病难“新三座大山”。

第二阶段为“混合安排，混合生产”阶段，即服务供给机制的市场性和公共性都在不同层面得到强化，同时非营利性组织、社区等也逐渐参与到公共服务供给中。2003年“非典”疫情以后，长期经济社会发展不平衡的问题集中暴露出来，从此以后，我国公共服务体制改革进入了深化发展阶段，重归公益成为新的发展目标。主要

表现在三个方面：一是事业单位回归公共服务本色，二是基本公共服务均等化不断推进，三是民营化出现“回撤”现象。

三、存在的主要问题

政府责任履行不到位。在我国地方政府公共服务市场化的改革进程中，政府同时扮演着改革的实施者和改革主体的双重角色，但是当前受政治体制、法制环境等方面因素影响，过多的行政干预和过少的监督管理都在一定程度上限制了公共服务多元化供给的形成，阻碍了市场化的发展。

对社会公平造成损失。公共服务的特性决定了供给应保持公平公正，但当前国内的市场化环境则改变了这一局面，政府在保障公民最低服务水平的同时，公民可以根据其个人消费能力和需要选择不同层次的服务。一定程度上加剧社会不公平现象，影响了社会的稳定。

公众利益受到损害。目前我国市场经济体制还处于转型期，法律机制、监督管理机制等还处于构建和完善的过程中。部分私营企业为了获利而贿赂政府部门的官员，企业为获取高额利润将成本转嫁到消费者身上，最终使消费者的公共服务利益蒙受损失。此外，由于目前竞争机制不完善，造成了新的私人垄断取代替政府垄断，最终损害了公众的利益。

市场化范围界定困难。在公共服务市场化的过程中，受到人才、政策、专业化水平等方面因素制约，许多地方政府部门对市场化改革认识不足，普遍存在着标准不清、范围界定困难等问题。有些地

方政府为了减轻财政负担而把一切都推向市场，有些在应该推行市场化的领域依然垄断，而不该市场化的项目却实施市场化。

效率提升不明显。成本削减方面，中国社科院2013年发布的《2012年中国法治发展报告》显示，根据社科院对四个省2012年1-9月间19020件政府采购产品的比对发现，其中79.86%的商品高于市场平均价，其中，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍以内；17%的商品高于市场平均价1.5-2倍；5.2%的商品高于市场平均价2-3倍。

四、关于改进我国公共服务市场化的思考

公共服务市场化是我国政府职能转变的必由之路，也是提高公共服务供给效能的重要手段。公共服务市场化是涉及公私两大部门相互关系的改革过程，如果政府驾驭市场化的能力不足将引发财政风险并进而导致政治风险。政府在当前我国市场化改革中的处于主导地位，主要应扮演好以下角色：

一是公共服务的安排者角色。政府最终要的责任是对社会公共服务做出安排，组织和调动一切社会力量完善公共服务供给满足社会对公共服务的多元化需求。进行市场化改革有利于减轻政府负担，但是并非所有公共服务都适用市场化，政府首先应确定哪些公共服务可以交由市场化，哪些应该自身提供。

二是公共服务的竞争者角色。公共服务市场化本质上就是在政府管理部门中引入市场竞争机制，改变过去由政府部门垄断的局面。市场化的意义在于把竞争机制融入进公共服务供给之中来。西方国家市场化的实践也表明，保持公私部门之间的竞争是可行的。

三是公共服务的监督者角色。某项公共服务进行市场化改革后，由于同样存在市场失灵，如果没有政府必要地监督和规制，就很可能会导致服务不公正，腐败等问题，从而导致公共服务失去其公益性，必须采取有效方式确保这种服务的公正性与公平性。

四是公共服务竞争市场秩序的维护者。通过市场化提升公共服务质量和效益的关键就在于竞争网络的形成，地方政府应当好公共服务市场的培育者，为私人部门和第三部门的发展营造良好的竞争和发展环境，消除垄断市场，减少不正当竞争和内幕交易的发生。公共服务市场化改革是一个需要有最高领导层支持和需要政府娴熟运用战略管理、项目管理以及绩效管理等大量新公共管理知识和市场化工具的复杂过程，已经超越了纯粹公共服务市场化的范畴。公共服务市场化改革的面越广，过程就越复杂，保证改革成功所需的管理能力就越高，陈振明教授曾经指出，“公共服务市场供给的框架由市场竞争、公司治理和政府管制三块基石紧密相契而构建”，这三块基石必须紧密契合，其中一块的缺失或者契合不紧，都将导致公共服务市场的劣化。改进我国公共服务市场化，实现公众利益的最大化，需要各级政府长期坚持不懈的努力。

参考书目：

[1]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[m].北京：中国人民大学出版社.2001

[2]e·s·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[m].北京：中国人民大学出版社.2002