做好土地规划管理 落实土地用途管制

做好土地规划管理落实土地用途管制
党的十八届三中全会要求：到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

根据《中华人民共和国土地管理法》，我国实行土地用途管制制度。

是国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。

如何使我们的土地用途管制制度体系更加完备、科学规范、有效运行，一直是我们国土资源管理者探讨的重要问题。

多年来，许多专家学者和一线的国土资源管理工作者为此付出了很大努力，取得了许多成果，制定了许多管理制度和措施。

作为土地规划部门的工作人员，下面我结合工作实际谈谈自己在土地规划管理工作中贯彻实施土地用途管制制度的一些体会。

一、贯彻实施土地用途管制制度，最根本的是要把握编制规划、管理实施和监督控制三个环节。

（一）科学编制土地利用总体规划是土地用途管制的基础，是有效实现土地资源合理利用和保护的前提。

《土地管理法》赋予了土地利用总体规划以很高的法律地位。

将土地利用总体规划作为国家实行土地用途管制的基础。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。

我国人多地少的基本国情决定了十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

而有效实现土地资源合理利用和保护的前提必须是制定科学的土地利用总体规划，因为规划本身就体现了科学性和前瞻性，规划既要为当前经济建设服务，也要为长远的经济发展服务，最终实现土地资源的保护和合理利用这个目标，各级政府一定要编制好土地利用总体规划并要分级按计划严格执行。

（二）要严格规划管理、切实保障土地利用总体规划实施。

它包括：保证耕地总量动态平衡,对基本农田实行特殊保护，防止耕地的破坏、闲置和荒芜；鼓励开发未利用地、进行土地的整理和复垦；严格控制建设用地总量，促进集约利用，提高资源配置率；通过增设农用地转用审批环节，控制农用地流向建设用地，从根本上保护耕地，控制建设用地；限制不合理利用土地的行为，提高土地利用率，保护和改善生态环境，防止土地资源浪费和地力枯竭，实现土地资源的可持续利用.....概括起来就是三方面：一是农用地的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。

（三）做好土地权籍管理，强化监督检查，遏制违法现象发生。

一是健全土地登记制度，依照规定程序把土地的权属、用途、面积等依法进行登记后，确定土地使用权，并规定不得随便改变土地用途，土地用途登记是土地用途管制的权利保障；二是强化土地监督检查，对使用土地的单位或者个人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，对违法行为规定相应的法律责任。

加强动态巡查和卫片执法检查，做好服务和宣传，从源头上遏制违法现象的发生。

它既是对规划实施的保障和检验，又是规划调整优化的信息来源。

二、在土地规划管理中，切实落实好土地用途管制。

（一）编制规划、管理实施和监督控制时要做到因地制宜。

由于我们国家国土面积辽阔，人口分布、经济发展、土地类型等差异较大，但层层控制的土地规划和全国一盘棋的管理，给我们偏远落后地区的土地管理者带来许多困惑，为我们地区土地用途管制制度的落实增加了困难。

就拿。

旗来说，据二次土地调查数据显示，。

旗土地面积为9675155.55公顷，未利用地占96.4%。

2012年。

旗耕地面积6409.3公顷、户籍人口约1.8万、长住人口约3.24万。

地多人少、干旱少雨、未利用地占比较大、城市基础设施薄弱的特点，决定了。

旗土地利用规划应该有其特殊性。

但由于要受上级规划的控制，所以阿盟、。

旗土地利用规划缺少了自主性，科学性和前瞻性也大打折扣，现有规划没有因地制宜的考虑对。

旗大量未利用地的开发利用；明知现有耕地大量占用水资源、破坏生态，到2020年有近2775.5公顷的退耕任务，但仍坚持保护耕地，不敢触及红线；对。

旗和策克口岸经济迅猛发展对建设用地的需求考虑不足。

所幸近几年，在各级国土部门领导的努力下，针对我盟出台了一些土地差别化政策，开展了废弃居民点和工矿废弃地复垦调整利用工作，保障了项目用地，部分地弥补了规划的不足。

管理实施和监督控制环节也同样存在一些问题，虽然严格的监督管理能有效遏制违法现象的发生，但对于我们经济落后、地处偏远的地区，尤其是有大量未利用地亟待开发利用的地方，实行最严格的土地政策，有些过头。

上级限制太多，地方缺少了自主权，增加了管理成本，限制了地方经济的发展。

所以有效实现土地用途管制、实现土地资源合理利用和保护的前提一定要因地制宜。

对我们西部偏远地区应该出台更差别化的政策，给地方管理者更多的自主权，让地方土地管理者充分发挥主观能动性，贯彻落实好土地用途管制制度，使它更加科学规范、有效运行。

（二）发挥土地规划的宏观调控作用，强化建设项目用地预审，节约集约用地。

最近几年，随着经济的发展，地方政府加大了招商引资力度。

为了保证项目早日落地、防止出现囤地行为，地方政府往往要求企业先上车后买票，产生了一些未批先建违法用地现象，这里还包括一部分“两高一资”类、产能过剩、工艺落后等企业，如果不加限制，必将造成环境破坏、资源浪费和更大产能过剩；部分行政、事业单位争取资金新建办公场所，盲目攀大攀新，占用优质土地资源，造成巨大浪费；随着房价上涨，一些房地产项目大量占用耕地，对各地粮食安全造成威胁；一些企业圈地占地谋取暴利，对土地市场造成混乱....面对这些问题，国家希望通过土地的宏观调控作用来遏制它，保障土地资源的永续利用。

为了贯彻落实国家加强土地宏观调控的精神，目前，自治区已通过《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部第42号令）和《关于进一步加强建设项目用地预审工作的通知》（内国土资发[2006]123号）等规章制度，建立起了自治区、盟市、旗县三级较为完整的建设项目用地预审管理体系，为实施土地利用总体规划提供了坚实的保证。

通过项目用地预审，将用地审查工作前置到建设项目可行性研究论证阶段，对未通过预审的项目，不得批准立项，就从“源头”上把住了用地的审查关。

因此，预审工作对于土地利用规划实施管理工作具有非常重要作用。

针对近年反映出的问题，去年国土资源部又出台了《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》（国土资发〔2012〕74号），对用地预审工作又提出了新要求。

目前我局用地预审工作主要把握了以下几点：
一是对建设项目用地预审的重要意义、范围、程序、内容、预审与项目立项的关系等多方面作了明确规定：不论是规划确定的建设用地范围内还是范围外的项目都要进行用地预
审；预审介入时间为项目可研阶段或项目建议书阶段；预审内容包括项目用地是否符合土地利用总体规划、是否符合国家和自治区土地供应政策、用地规模是否符合国家和自治区有关建设项目用地定。

标准；占用耕地的，耕地占补平衡方案是否落实；矿山项目土地复垦资金是否落实，需在用地预审阶段提交地质灾害危险性评估报告和压覆重要矿产资源证明材料的审查等；没有预审意见或预审未通过的，发改委等部门不得核准或批准建设项目....我局根据审查情况，提出结论性意见，出具预审意见。

对不符合土地利用总体规划的，但确属国家、自治区重点建设项目，在预审中提出土地利用规划调整意见、方案，依法报批。

二是严格规范经营性和工业项目用地预审管理。

预审意见提出的有关要求，作为土地出让条件纳入招拍挂方案，履行招拍挂程序后，由取得土地使用权人严格落实。

做好项目用地预审与招拍挂出让供地的衔接。

严禁以土地招拍挂出让为名，规避用地预审;严禁以先行签订土地出让合同、核发土地使用证等代替用地预审意见。

三是根据建设项目前期告知有关规定，主动为地方经济服务。

对符合国家产业政策和供地政策，已纳入同级政府或投资主管部门批准的行业规划等，投资主管部门有明确意见需加快推进的建设项目，指导建设单位按要求组织用地预审报件。

在建设项目用地预审中，增强为重点建设项目、为经济发展服务的意识，主动上门服务，解决建设项目中用地的土地规划问题，确保重点建设项目及时依法用地。

通过强化建设项目用地预审工作，使我旗土地利用规划管理工作由被动变主动，逐渐改变了以前土地管理跟着建设项目走的被动局面，使土地利用规划的权威在实施中得以体现，促进了政府、国土部门、用地单位在管地和用地观念上的转变，有效地遏制了建设用地规模的盲目扩张和违法用地的产生。

土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。

土地按用途分类是实行用途管制的基础，土地利用总体规划是实行用途管制的依据，农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键，而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，强化土地执法监督，严肃法律责任是实行土地用途管制的保障。

党第十八届三中全会通过的全面深化改革若干重大问题的决定中强调：要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。

同时，由于不动产不可能脱离土地而存在，2014年11月20日，国务院召开常务会议，决定由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

这将给我们土地规划和用途管制工作带来新的挑战，如何在更大、更广泛的空间做好土地规划和用途管制，将成为我们国土资源管理者今后长期而艰巨的任务。