公共预算——公共行政学2017年知识讲解

19世纪
• 现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。 进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时经 济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国 纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度， 标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在 欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年 的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是 “控制取向”的，它一方面在政府内建立集中的 行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府 的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负 责。
20世纪五十年代
• 20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这 些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金， 现代公共预算也因此在控制之外发展出新的功能。 20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出 绩效联系起来。
20世纪60年代
• 60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预 算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创 造条件。

我国的预算组成
• 预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、 社会保险基金预算。
• 1.一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动 经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 • 2.政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、 收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。 • 3.国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营 预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 • 4.社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资 金，专项用于社会保险的收支预算。
单式预算表（简表）
收
预算科目 一、税收收入 二、… 三、…
入
预算数
支
预算科目
出
预算数
一、一般公共服务 二、… 三、…
收入合计 … … 上年结余收入 收入总计
支出合计 … … 年终滚存结余 支出总计
复 式 预 算 表（经常性预算表）
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参见：江苏省2016年预算
复式预算的特点：
• （1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于 政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序 性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析 和科学的宏观决策与控制。 • （2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各 自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统 的收支平衡观念。 • （3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得 资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差 额。 • （4）编制复杂，需要较高的技术。
预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预
算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过
程。
（一）公共预算的编制
1.编制主体：由国家主管财政的行政机关 2.编制内容： （1）中央预算： ① 本级政府收入和支出； ② 上一年度节余用于本年度安排 的支出； ③ 返还或补助地方的支出； ④ 地方上缴的收人； ⑤ 中央财政本年度举借的国内外 债务和还本付息数额在本级预 算中单独列示。

（二）公共预算特点
• 公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么， 先做什么、后做什么的选择，体现了公众的普遍 共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格 享有这些服务； • 公共预算反映了支出上的优先权，预算过程体现 了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节， 并最终决定由谁获得；
• 公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相 对比例，以效率为目标的决策还是以公平为目标 的决策；预算还反映了立法者对于满足其选区选 民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度； • 公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具， 使得公民知道政府是如何进行支出的，预算将公 民的偏好与政府产出联系起来。
（2）地方各级政府预算： ① 本级预算收人和支出； ② 上一年度节余用于本年度安排的 支出； ③ 上级返还或者补助的收人； ④ 返还或者补助下级的支出； ⑤ 上缴上级的支出； ⑥ 下级上缴的收入。
（一）公共预算的编制
3.编制程序：我国国家预算编制采取自上而下，自下而上，上下结 合，逐级汇编的程序。
2.按管理模式分
• 零基预算：全称为以零为基础编制计划和预算的方法，是指对 任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的 基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零 为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支， 编制预算。 • 增量预算：财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新 的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。 （增量预算基本上都是从前一期的预算推演出来的，每一个预 算期间开始时，都采用上一期的预算作为参考点，而且只有那 些要求增加预算的申请才会得到审查。）
公共 预算
南京航空航天大学
2017年12月
提纲
• • • • • 一、公共预算的含义 二、公共预算发展史 三、公共预算的组成与分类 四、公共预算的程序 五、我国的公共预算管理体制
一、公关预算含义
• （一）概念 • 公共预算是公共部门的财政收支计划，公共预算 具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状 况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、 方向、项目规划、政策制定与执行，是公共部门 有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的 主要财政机制与手段。
• 3.1999年以来：从1999年开始我国的预算改革迈向现代公 共预算。1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部门意 见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门预算编制的意 见》，开始着手实施部门预算改革。部门预算改革的基本思 路是政府预算以部门为基础编制预算。“一个部门一本预 算”：1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所 有收支统一纳入部门预算中反映。2、规范预算编制方法， 改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学 的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预 算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收 支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。
《中华人民共和国预算法》
（二）公共预算的分类
• 1.按编制形式分 • 2.按管理模式分 • 3.按收支平衡状况分
国家预算自产生以来，其编制形 式也在不断地发展和完善。从世界各 国的实践看，国家预算主要有五种组 织形式，即单式预算、复式预算、绩 效预算、计划规划预算和零基预算。
1.按编制形式分 • 单式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集 编入一个表格，形成一个收支项目对照表。 • 复式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出按经 济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从 而编成两个或两个以上的预算。
3.按收支平衡状况分
• • • • • • • • • （1）盈余预算 预计收入>预计支出 可造成经济紧缩的效果 （2）赤字预算 预计支出 > 预计收入； 对经济产生扩张性效果 （3）平衡预算 预计收入=预计支出； 经济有轻微扩张性效果。
四、公共预算的程序
• • • • • （一）公共预算的编制 （二）公共预算的审查和批准 （三）公共预算的执行 （四）公共预算的调整 （五）决算
二、 公共预算发展史
• （一）国际发展史 • 19世纪以前
• 在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处 于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管 理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是 收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府 财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。

（二）我国预算发展史 • 1.改革开放以前：从1949年新中国建立到1978年经济 改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源 配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划 的政策工具。在某些时期，计划经济体制成功地做到运 用战略计划引导资金分配。
• 2.改革开放以后： • 财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理 方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束， 财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预 算体制将整个收支都规范性地管理起来。这一时期的收支管 理存在三方面的问题：1、预算资金分配权分散，预算编制 模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管 理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制； 3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪 法和预算法赋予的预算审查与监督职能。
• 现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府 机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是财政 数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。 这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批 准。19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数 加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资 源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转 移到高效率的项目。
• 绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工程计划， 再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成 本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算 的一种方法。
• 按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡 量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标 准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪 费有积极作用。 • 但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用 数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防 支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各 国并未普遍推广和应用。
三、公共预算的组成与分类
• （一）组成 • 预算收入
• 国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算有计 划地筹集的集中性财政资金。 • 税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、行 政性收费收入和罚款收入 、其他收入。