当代中国政治制度

第一讲 导 论
一、当代中国政治制度的历史变迁 二、影响当代中国政治制度建立和变迁
的因素 三、当代中国政治制度的基本特点
一、当代中国政治制度的历史变迁
（一）艰辛探索阶段（）
第一个时期是工农民主政府时期，它建立于第二 次国内革命战争时期 ；
第二个时期是在抗日战争时期，成立了抗日民主 政府 ；
（二）逐步确立阶段（） 召开的中国人民政治协商会议第一次会议 ：起临时 宪法作用的《共同纲领》以及《中央人民政府组织法》 和《中国人民政治协商会议组织法》从多方面初步奠
政府职能和实行社会主义市场经 济的条件下，寻找和建立新的 “条”“块”之间平衡点。
.行政主导 这里所说的“行政主导”是广义上的， 它不仅是指在各个国家机关中行政机 关居于突出的位置，而且是指在整个 政治权力结构中，“执行”的部分享有 相当高的地位。
在我国，为了优先保证政权机关的工 作效率和集中统一的领导，一直实行 的是民主集中制原则。这样，与许多 国家相比，中国政治权力结构的运作 就产生了一个明显的特点，即执行机 关的实际权限较大。
“行政主导”要求政府有较高的运 行质量，相应地它要求有完善的 政府运行规则和高素质的官员作 为保证。
由于条件的限制，目前我国的地方 党政机关，特别是县(县级市、市 辖区)、乡(镇、街道办事处)这样 一些由最基层的党政机关参与的 地方政治过程，其运行质量还处 于较低的状态。一是现有的地方 政府运行规则中相当一部分不符 合现代政府管理的一般原则 ；
（七）经济体制
年底，中国开始着手实行计划经济体制。这 一体制主要依靠行政力量去制定与推行一 整套指令性的计划，进而以计划去配置资 源。其中，中央政府又是最高的计划制定 者、推行者，是全国性资源的配置者。与 此相应的是，在政治体制方面需要强调权 力的集中：经济管理权向政府集中，地方 管理权向中央集中。
三、当代中国政治制度的基本特点
（一）长期的革命斗争造成的特点
.多个系统与一条主线
当代中国政治制度的运行是由多个政治系统 推进的，这包括党的系统、政府（行政） 系统、法院系统、检察院系统、军队系统、 党的纪律检查系统、工会系统、共青团系 统、妇联系统等。这就是所谓的“多个系 统”。
“一条主线”，是指党的系统在这各个系 统中居于领导的地位。这里着重要指 出的是两个问题：
像中国共产党的领导地位、 国家立法、国家和政府首脑 的任用、政治协商与民主监 督、外交事务、司法事务和 军队的地位等属于“政治统 治”范畴的东西，过去是集 中的，如今在社会主义民主 和法制的轨道上依然是集中 的。过去是靠“人治”来集 中，现在逐步在转向依靠民 主和法治来集中。
像税政、财政、民政、市政、社会保障与卫生事业管理、人 口与土地资源管理、人事管理、工商行政管理、教育行政 管理、社区事务管理、行政区划等等，虽然不能说与政治 统治无关，但与党的领导地位、国家立法等问题相对而言， 基本上是属于“管理”的范畴。这些方面的东西已经在相 当大的程度上放开了，并且基本上发挥了积极的作用。
（八）政治形势
大行政区的最终撤销除了主要因为实行计划 经济，需要进一步集中权力外，还有一个 因素便是高岗、饶漱石反党事件暴露了大 行政区制度的缺点。
毛泽东与林彪反党集团围绕“要不要设国家 主席”问题展开了一场激烈的斗争。最终 由毛泽东一锤定音，从宪法上取消了国家 主席的职务，从而导致中国国家元首制度 的重大变更。
献。
二、影响当代中国Байду номын сангаас治制度建立和变迁的因素
（一）马列学说 以人民民主专政为国体的人民共和国，从理论渊源 讲，盖源于马克思列宁主义的无产阶级专政和社会
民主共和国学说。
马克思主义的国家学说在中国也曾被歪曲过，有些 人以“马克思主义主张打碎旧国家机器”为由，大
搞所谓的“革命夺权”与“砸烂公检法”。
（二）历史经验 中国的无产阶级先进分子从历史经验中得 出结论：西方资产阶级共和国的方案救不 了中国。 “我们提出的宪法草案，是中国人民一百 多年以来英勇斗争的历史经验的总结，也 是中国近代关于宪法问题和宪政运动的历 史经验的总结。” 它使中国的党和国家的领导人对于西方政 治制度和政治观念的影响始终保持着高度 的政治警觉性，从而深刻地影响着中国政 治制度的走向。
根据军队接受党的直接领导，但同时也是国家的武装力量的原 则，中央军委既是党的中央军委，也是国家的中央军委；中 国人民解放军组织一个代表团出席全国人民代表大会，但是 在宪法的范围内参与国务活动；国务院设有国防部，但是由 现役军人担任部长；武装警察部队由中央军委和国务院双重 领导等；国防费纳入政府预算，并需经全国人大全体会议的 批准。
首制度遭到破坏。 取而代之的是“集党、政、军、审判、检察于一体”
的革委会，中国的各项政治制度名存实废 。
（五）恢复整改阶段（—）
随着“建国以来我党历史上具有深远意义的伟 大转折”的十一届三中全会的召开，中国政治 制度全面恢复、改革的政治思想前提得以确立。
年月日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上 所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲 话，成为新时期中国政治制度改革的纲领性文
.法律与政策同时规范社会、国家和政府行为 在建国以后至 年这段时间里，中国党和政府还较为重
视法律的作用，但由于党的领导地位和“大政府”、 “强政府”的因素，政策也在很多方面规范社会成员 的行为，即事实上是一种二元的法制在起作用。
在建设社会主义市场经济、转变落实政府职能和经济 日益全球化的大背景下，经过人大等方面的努力， 法律的控制面愈来愈大，“无法可依”的历史基本结 束，法律控制的强度也在加大，政策的控制面则相 对缩小，开始呈现出向“一元法制”过渡的态势。
不难看出，我国的“行政主导”，是一种 将加强党的领导与强化行政地位结合起来 的控制和管理模式。这种模式运行起来比 较便于集中，应当说有一定的效率。
但是，由于历史的原因，法制建设的基础 不够雄厚，因而在这样的基础上所形成的 “行政导向”，容易出现通过“过度集权” 走向“参与不足”的问题 。
.地方政府的运行质量较低
（六）传统文化 在创制政治制度时，没有能对领导职务的连续任期做出应有的限
制，从而导致在实践中容易形成事实上的领导职务终身制。 一个多民族的统一的中央集权制国家，各民族人民形成了一 个不可分割的整体。由此而生的是一种各民族维护国家统一 的政治心理。这种政治心理流传至今，对于中国构建与巩固 单一制的国家结构制度一直产生着良好的影响。
二是除去规则不合理、不健全的因素以外， 还存在着严重的有法不依和执法不严，以 及执行中政策“偏离”过大等问题；三是 存在着相当程度的“寻租”之类的腐败现 象。
（三）改革开放造成的特点
.统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活
统治和管理是政治中两个不同层次的问题， 但在中国长期没有注意加以必要的区分。在“政 治挂帅”，一切政治都等同于“阶级斗争”，一 切政治都等同于统治的情况下，在政治就是一切， “政治压倒一切”的时代，统治和管理是不可能 也是没有必要区分开的。但是，进入改革时代以 后，这种区分就是必要和可能的了。
（五）现实国情 中国的共产党与各民主党派在新民主主义革命时期有长期 合作的传统，而且在新中国诞生前夕，各民主党派纷纷宣 布接受中国共产党领导。鉴于此，中国没有选择前苏联那 样的一党制，而是确立中国共产党领导的多党合作制。 选举方式，考虑到中国地广人多、交通不便、农村人口占 绝大多数，人民文化程度不高等特点，年制定选举法就规 定，直接选举与间接选举相结合、无记名投票与举手表决 相结合，农村每一代表所代表的人口数几倍于城市每一代 表所代表的人口数等。
一是在系统之间的并行关系上，参与 中国政治制度运行的其他系统附着于 党的系统；二是在各个级别上，党中 央通过地方和部门的党组织，通过各 种政治、组织渠道，分层次地把地方 和部门上的各个系统稳定地掌握起来。
把这两点综合起来看，就形成了这样一 种政治格局，即党的系统以外的各个 系统，实际上主要是通过作为同级党 委这个“主线”上的纽带，介入和参与 政治运行。
定了新中国的政治制度。 第一届全国人民代表大会第一次全体会议于年月至 日在北京召开 ，制定了新中国第一部宪法，关于国家 机构的五部组织法以及此前颁布的选举法，从而确立
中国政治制度的基本框架。
（三）曲折改进阶段（） 宪法公布后的最初两三年，中国政治制度运行比较正常。全国 人大及其常委会先后制定了十多个法律和法令，批准了国务院 制定的一批行政法规。此外，还积极开展了刑法、民法等基本
当代中国政治制度
主讲人：颜德如 博士、教授
、浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社 年。 、谢庆奎主编：《当代中国政府与政治》，高等教育出版社年版。 、朱光磊：《当代中国政府过程》（修订版），天津人民出版社 年。 、胡 伟：《政府过程》，浙江人民出版社年。 、鄢圣华：《中国政府体制》，天津社会科学院出版社年。
这一机制有效地保证了全国、全党在政治上 的统一，也基本保证了各个系统在业务上 的相对独立运转。这种关系，实际上就是 我们一再强调的“党政关系”问题。在这 个角度上，我们又一次看到了党政关系在 当代中国政治生活和政治运作中的特殊重 要性和中心地位。
.非政府组织参与政府运作
工会系统、共青团系统和妇联系统以及各种 社会团体(如“文联”、“科协”等)都是非 政府系统组织；作为自治组织的城市居民 委员会和农村的村民委员会，是非政府组 织；
这样，“条条”和“块块”之间就不可 避免地要出现各种形式的矛盾， 而且双方各有各的道理。从地方 的角度看，是“条条”分割了“块 块”，“块块”自感没有实权，影响 地方党政机关职能的完整发挥； 从中央的角度看，地方党政机关 是经常运用所掌握的组织关系和 人事权力，干扰“条条”的正常运 作。
高难度的课题在于，如何在转变
.紧密型的军政关系 在中国政治生活中，特别强调中国共
产党对军队的绝对领导；强调通过 “拥军优属”和“拥政爱民”来密切“军 政关系”。这是由中国共产党、中国 的人民政权和中国的武装力量的特 殊历史联系决定的。在中国，“党” 处于“军”与“政”之间，在党的统一领 导下，“军”与“政”之间的关系是密切 的，但他们在国家的政治结构上又 是相对分开的。