#浅谈应急预案的编制维护和管理

浅谈应急预案的编制、维护和管理
任平均
【摘要】应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据。

制定行之有效的应急预案、做好预案的维护和管理，已经成为应急管理部门最为关注的问题之一，这也正是本文着重探讨的内容。

风险评估和影响分析是应急预案编制的基础，本文给出了评估和分析的思路和方法，提出了预案编制的流程和方法，强调了应急预案编制过程中资源管理的重要性，对应急中的资源管理提出了解决方案，最后，讨论了预案维护和管理的思路。

【关键词】应急预案，风险，业务影响，预案编制，维护，管理，资源管理，工具软件1、现状及剖析
应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据。

完善的应急预案是防止事件发生、缩小事件的影响范围、降低事件损失的有力措施和重要保证。

纵观国内应急预案的编制、维护和管理，或多或少存在着一些问题，有些组织甚至没有应急预案，这种现象在企业中尤为普遍。

在预案的编制上，许多地方基本上实行“拿来主义”，将他人的预案改头换面，就成为自己的预案，预案内容不仅和自己的实际情况相去甚远，而且大多是华而不实。

这样的应急预案既缺乏具体的操作内容，又没有执行的细节，除了应付上面的检查，基本上没有实用价值。

预案的管理流于形式，更缺乏对预案的维护。

在欧美等西方发达国家，任何一个组织的预案，都强调针对性，每一个预案都会在事先分析的基础上，结合组织的特点、能力、资源等实际情况编制而成，预案内容力求简洁、实用，尤为重视预案的维护和更新，在预案的管理上不求复杂，但求有效。

对此，一些专家学者认为，这是由于东西方文化的差异造成的：
西方讲究的是“解决之道”，东方习惯于“化解之道”；西方崇尚“法”，东方崇尚“理”；西方判断问题的标准是“对和错”，而东方的衡量标准是“好和坏”。

体现在应急预案上，西方的应急预案就事论事，不在乎预案的薄厚，而在乎预案是否有针对性、是否实用；而我们的应急预案洋洋洒洒、长篇大论，看似面面俱到，却缺乏实质内容。

另外，中国传统文化中的“塞翁失马焉知非福”、“以不变应万变”、“是福不是祸、是祸躲不过”等思想深入人心，一些人认为应急预案是典型的计划赶不上变化，在思想深处对应急预案没有足够的重视，自然就不会下大力气编制预案，更疏于预案的维护和管理。

上述判断有一定的道理，但是，这不是造成这种现状的根本原因。

笔者认为，不清楚如何编制、维护和管理应急预案，才是采取“拿来主义”、造成预案华而不实、或者没有应急预案的根本原因。

2、应急预案的编制
应急预案的编制是一项系统性的工作，预案是应对突发事件的行动指南，不是“八股文”，因此，在编制应急预案时，应当围绕预案目标，清晰地勾画出解决问题的思路。

预案编制包括以下几个阶段：
2.1 风险评估
风险评估是预案编制的基础。

全面的风险评估包括内部和外部两个方面，缺一不可。

评估的内容包括但不限于：
自然、人为或技术风险
内部可控风险和外部不可控风险
可能造成组织工作停滞的致命风险和影响组织发展的风险
有先兆的和没有先兆的风险
……
风险评估技术比较成熟，有很多成熟的风险评估模型可供借鉴，预案编写小组可以参照这些评估模型和方法，建立自己的评估模型。

对于大型组织，也可选用风险评估专业软件，以便提高风险评估的效率和准确度。

如有必要，可以考虑引入外脑，协助自己完成风险评估。

对于已识别的风险，按照风险发生的概率、影响程度等进行风险排序和分类，确定主要风险，找出预防风险的防范措施和减缓风险的控制措施，同时要注意分析每个风险可能引发的衍生风险。

例如，建筑物的火灾隐患，可以通过改建、加固等措施，降低火灾发生的概率；通过增加消防设施、调整设施布局等措施，控制火灾的范围，减轻火灾的损失。

此外，火灾可能会引起人员伤亡、重要设施损毁、关键资料和数据的毁坏等衍生灾难。

防止和减缓只能减少火灾发生的概率和损失，并不能完全消除火灾的发生，因此，针对火灾制定的应急预案，除了火灾事故应急响应预案、火灾事故应急救援预案之外，还需要制定针对衍生灾难的应急预案，如人
员伤亡应急预案、数据恢复预案等一系列的应急响应、恢复和重建预案。

2.2业务影响分析
完成主要风险识别后，还需要分析这些风险对组织业务的影响程度。

业务影响分析包括：确定因工作中断和预期灾难可能造成的影响，影响的定量和定性分析，确定关键环节的相关性、恢复优先顺序，确定恢复的时限。

2.2.1 对后果、影响和损失的评估
后果评估
后果评估内容包括：生命财产的损毁或损失、工作或服务的中断、法律法规实施中断、公众关注和恐慌。

影响
包括社会稳定影响、经济发展影响、法律影响、环境影响、组织运作影响、组织信誉影响、公共关系影响、人力资源影响和其他方面的影响。

损失的定量和定性分析
⏹定量分析包括：人员伤亡、直接和间接财产损失、额外支出等。

⏹定性分析包括：士气、信心、心理压抑、公信度等。

2.2.2影响分析
数据收集
⏹确定合适的数据收集方法，如问卷、座谈、研讨会等。

⏹确定评估影响的量化方法。

⏹确定非量化影响的信息需求。

⏹设计调查问卷，完成问卷调查。

⏹确定数据分析的方法（手工或计算机）
影响分析报告
影响分析报告是预案编制的基础，可以根据实际情况确定报告的种类和报告内容，不同组织的报告格式和分发标准各不相同。

2.2.3影响分析的结果
不同的组织因其工作特点不同，其关注点也各不相同。

金融业关注的重点是数据的安全性及可恢复性；制造业关注的重点是生产安全和快速恢复生产；发电企业关注的重点是发电机组的正常运转；电网公司关注的重点是输电线路的通畅；政府部门关注的重点是社会的和谐稳定；……。

尽管关注点各有不同，但对人员生命安全的关注，任何组织、在任何时候都应该将其放在首位。

通过影响分析，应该对以下问题给出确切的答案：
哪些环节容易造成工作中断
中断对人员安全的威胁程度
组织中各职能的关键程度及优先顺序
恢复时限和最小资源需求
职能间的相互依赖关系
流程、设施和技术的依赖关系
……
业务影响分析结果的正确和否，直接关系到各种预案的有效程度。

为了保证业务影响分析结果的准确性，很多组织引入外部的专业机构，借助专业的工具软件（如SunGard Availability Services出品的BIA Professional）。

外脑的使用，是为了提升专业水平；软件的使用，是为了提高分析的效率和精度。

但是，无论采取哪种方式，都必须关注到组织中的每一个环节，尤其不能忽视细节，小小的细节引发大灾难的教训，比比皆是。

2.3 预案规划
包括应急策略的制定，预案的分类和框架，资源的管理等。

2.3.1 应急策略
所有的策略、流程，都应该围绕着降低中断发生的概率、快速恢复以减少中断造成的损失、控制中断的影响范围、维护社会的和谐和稳定等目的。

在制定这些策略、流程时，不能局限于组织内部，要有大局观，这是因为，有些中断事件的发生，受影响的不仅是组织内部，可能还会蔓延到周边地区，甚至会对国家的发展造成影响，有的还会引起国际争端。

应急策略是应急的基本原则。

应急策略应该包括：
事件分类分级原则：国家应急法律法规中，按照事件的发生过程、性质和机理将事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，按照事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素将事件分为四级：I级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、III级（较大）和IV 级（一般）。

可以参考该分类分级原则，制定符合本组织特点的事件分类分级原则。

分类分级是出于管理和处置的需要，定义要准确实用，避免歧义。

事件处置原则：包括应急响应处置原则，应急救援处置原则，以及恢复和重建处置原则。

应急响应处置原则包括事件报告、现场紧急处置、现场事件初步评估等原则和处理流程，这是编制应急响应预案的基准。

最大限度地降低人员的伤亡，是应急救援处置最基本的原则。

尽快恢复关键工作流程和关键设施，实现工作的早日正常化，是恢复和重建的原则。

这些原则是编制各种应急预案的基准。

事件升级和上报原则：不同级别的事件，其处理流程、权限和范围是不同的。

因此，在事
件分类分级的基础上，要明确每一类事件的升级标准，升级流程，以及升级后指挥权的移交。

同样，对每一类事件的上报流程要做出规定：什么情况下逐级上报？什么情况下同时向各级上报？什么情况下越级上报？上报内容至少包含的要素有哪些？……。

这些原则的建立，有利于事件的快速控制和处置。

备用场所和设施：是否需要备用场所？需要哪些备用场所？备用场所应该具备哪些条件？如何启用备用场所？哪些设施需要备份？备份数量？存放地点？备用设施启动原则？……。

备用场所应具备在非正常状态时满足基本工作的功能和条件，包括电力、通信、给排水、人员配备、基本设施等。

备用设备和备用设施可保证基本工作快速恢复运转。

备用种类、数量应科学论证，即保证紧急状态之需，又避免浪费。

此外，要制定备用场所、设备和设施的维护保养计划，确保其发挥应有的作用。

事件发布原则：事件发布包括组织内部的事件通报、相关机构的信息互通、媒体信息发布。

事件发布要及时、准确、透明，必须由专人或部门发布，切忌多渠道发布。

对于容易引起社会问题的事件，应建立信息发言人制度，并密切关注网络传播的动向。

对负面的或恶意信息如何应对，更需要事先制定出应对之策，以避免临时决策可能出现的失误。

事件损失评估原则：不同类型、不同级别事件的影响如何评估？谁来评估？评估报告的内容和格式？评估的时限要求？评估结果提交给哪些部门？评估结果的复核？……。

及时、准确的评估报告，是现场应急指挥和后方增援部署的决策依据，是灾后恢复和重建的重要参考，有些还是保险理赔的重要凭证。

因此，有些评估还需要考虑到评估结果的法律效力。

以上是应急策略的主要部分，组织在确立这些原则时，应设计出相应的表格，以规范和方便使用。

要注重使用中的反馈意见，不断修正和完善这些原则和表格。

2.3.2 预案分类和框架
结合国家的法律法规，以及组织内部的相关规定，结合可能发生的事件类型，对预案进行分类。

一般来说，预案可以分为：
事件现场处置预案
应急响应预案
应急救援处置预案
关键设施处置预案
关键工作流程处置预案
使用系统处置预案
危机管理预案
恢复和重建预案
媒体信息发布预案
针对每一类预案，规定预案的框架，即预案包含哪些内容、排列顺序、附件要求等等。

即规定了每一类预案的目录，并对每一章节的内容进行简要的描述，最好还包括每一章节的布局以及预案整体的布局要求。

预案分类便于预案的管理，预案框架保证预案内容的规范和完整。

2.3.3 资源管理
资源是应急预案中不可或缺的组成部分。

资源涵盖因事件造成损毁的资源和应急救援所需要的资源。

前者是救援、恢复和重建的对象，后者是救援、恢复和重建所需要的保障。

事实上，应急管理中的资源管理，是大部分组织的薄弱环节。

这是因为组织资源的分散管理，资源信息和数据分布在不同的业务系统中，造成应急管理办公室难以获取全部的资源信息和数据，更难以得到最新的数据信息。

如果资源管理缺失或不完整，将造成预案中相关内容的缺失或不准确，使得事件发生后不能迅速组织起有效的救援，从而造成事件损失的进一步扩大。

应急过程中的资源管理，可借助专业的工具软件（SunGard Availability Services出品的LDRPS是世界上使用最为广泛、专业程度最高的应急预案编制、维护和管理的工具软件，该软件通过和组织中其他业务系统对应数据信息的即时交互，实现完整的资源管理），将分散在各部门的所有应急需要的资源进行联网管理。

从而，在预案编制、维护过程中随时了解资源的真实情况，合理地利用资源；在应急指挥过程中，能够及时调配和调用资源。

应急过程中的资源管理包括了组织内部绝大部分资源，也包括应急需要的组织外部的资源（如专业救援团队、公安、消防、医疗、气象等）。

除了资产、设备等常规的资源外，文档、合同、图纸、布局图等重要文件也是资源的一部分。

资源管理不仅要保证资源信息的准确，还要保证资源数据的安全。

对资源信息安全等级的划分和管理，也是资源管理的重点。

2.4 预案编制
预案的编制过程，是预案规划的落实过程。

预案的编制遵循“应急策略”，预案内容应严格按照“预案分类和框架”中的规定，预案中需要的资源来自“资源管理”中的数据。

在编制预案之前，先明确以下问题，在预案编制过程中，要时刻检查这些问题是否得到落实： 目标是否明确？
任务安排是否合理？
团队职责是否清晰？
各岗位是否有能够胜任的人员？
资源配备是否合理？
使用的数据和信息是否最新的？
相互之间的依赖关系是否准确？
相对于预案规划来说，预案编制过程要简单许多。

预案编制人员可遵循预案规划中的预案编制原则，对每一项预案的目的、地点、任务、团队、资源等进行逐一落实，并指明关键组件之间的相互关系。

预案编制过程既是对预案规划的落实，也是对预案规划的验证，发现问题应及时反馈给预案规划团队，以便对预案规划不断完善。

一般来说，预案由以下内容组合而成：
2.4.1 确定预案的基本信息
预案的基本信息包括预案的目的和目标、预案适用的范围、制定本预案的假设条件、本预案的执行策略、启动本预案的条件和程序、预案维护和测试说明，以及预案编制团队及人员分工。

预案的目的和目标描述的是预案付诸行动后，预期的或追求的结果是什么。

如有可能，还应包括预期恢复的区域以及需要处理的各种场景。

同时还应描述如果预案没有成功实施会造成什么样的后果。

预案适用的范围指定该预案将要保护和恢复的资源或地点范围，以及应该响应的事件。

清楚地界定预案的限定条件，描述如果事件的影响超出了预案的范围，由谁、如何上报该事件。

确认预案范围基于的假设条件，如具备有经验的人员、资源或技术，进入备选地点的途径，政府的支持，相关计划的成功执行等。

如果假设条件发生变化，预案的内容可能需要随之调整。

预案的执行策略描述如何有效地响应事件以及如何减轻或者控制突发事件的影响程度。

确认当突发事件发生时，预案能以多快的速度实施。

启动预案的条件和程序给出什么情况下、何时、由谁负责启动本预案的详细说明。

这一点是非常重要的，一定要做到简洁明了，易于判断和执行。

预案维护说明描述本预案在什么情况下必须进行维护，如有可能，应制定出预案维护日程安排表。

预案测试说明描述了如何对本预案进行测试，测试的目的及手段。

如有可能，应制定出预案测试日程安排表。

预案编制团队及人员分工给出每一个成员在预案编制中的责任，如专家负责提供专家意见和指导，预案编制员负责编写预案，预案负责人对预案的进度和质量负责，预案审核员负责预案内容的初审，预案评审员负责预案的最终审定。

根据需要，每个职位可以安排一个或多个人员。

对于关键组件，如关键流程、关键设施和关键使用系统的恢复，除了要确定由哪些团队、
哪些人执行哪些任务外，还需要明确这些关键组件和其他关键组件的依赖关系，例如：为了恢复内部办公系统，首先必须恢复内部网络；要恢复内部网络，必须先恢复内部网络服务器、网关等硬件设施。

勾画出这些相关关系，保证恢复工作有条不紊地开展。

2.4.2 预案中的地点、任务及团队
明确预案针对的地点，确定实现预案目标必须执行的任务，落实执行这些任务的团队和人员，规定人员的能力要求。

地点：几乎所有的应急预案都是针对某一特定地点的，这个地点可大可小，大到城市、办公大楼，小到房间、工位。

地点信息包括地点名称、具体地址、用途、人员数量、负责人、GPS 经纬度、布局图、疏散指南等内容，这些信息对人员疏散、救援是非常重要的。

如有可能，尽量说明该地点有哪些设备、资产，存放了哪些重要文件和文档等信息，这些信息不仅是灾难损失评估的依据，而且在应急救援过程中可以知道必须抢救的财产有哪些？放在什么地方？有利于救援过程中的搜寻；在恢复重建过程中，这些信息能够帮助我们将该地点迅速复原到事件发生前的状态。

任务和子任务：任务是实现预案目标的步骤，是为完成一个目标而进行的一系列工作。

子任务是对任务的进一步细化，以保证任务目标的顺利完成。

指定完成每一项任务的团队，并为每一项子任务指派具体负责人，确保每项任务和子任务都有人负责。

还要说明每项任务的优先级别和规定完成的时间，同样要规定每一项子任务完成时间。

组建团队：团队是由几个人组成的、为完成一个共同的目标而一起工作的组织，是执行应急预案中的任务和子任务的小组，一个预案中可以有若干个团队。

要明确团队中每个职位的责任，以及该职位对人员的要求，以确保每一项任务和子任务的顺利完成。

指定人员：为团队中的每个职位指派人员，并规定该职位的任务或子任务，实现责任到人。

可以给一个职位指定多个人，比较关键的职位还应该有备用人选，以确保任务的顺利完成。

这里的人员，不局限于组织内部的员工，可以根据需要安排外部（如下属组织、协作组织、专业团队等）人员。

所有的人员必须具备该职位所要求的能力。

可以在人力资源库中用人员属性表示人员的能力。

一个人员可以有多个属性。

编制预案时，可以根据预案要求在人力资源库中搜索符合特定属性的人员。

例如：在应对暴风雪灾害的应急预案中，需要调集有四驱越野车的人员执行救援任务，可以在属性中搜索“拥有四驱越野车”的人员；因地面交通瘫痪，只有那些乘坐地铁上下班的员工才能担负起值守的任务，在属性中搜索“乘坐地铁”的人员；等等。

人员属性在应急中的作用很大，建议在预案编制时充分利用这一信息。

同样，在应急救援过程中，人员属性对指挥中心临时调集人员也有很大的帮助。

2.4.3 预案中的资源
不论是哪一类预案，在实施过程中都离不开资源的支持。

事先明确每个预案中将要用到的资源是非常有用的。

比如：在火灾应急预案中，我们要知道有哪些灭火装置？这些装置放在什么地方？参和救援的人员需要哪些防护设备？这些设备由谁负责保管？如果这些设备数量不足，可以从哪里调集？如果由供应商提供，该供应商的供货能力？最快多长时间能运送到现场？如果该供应商不能及时供货，还有哪些备用供应商可用？……。

预案中不仅要列出所需资源的类型，还需要列明每个资源的名称、型号、用途等详细信息，以及所需资源的数量。

根据预案的目标，确定实现这一目标必须完成的任务和子任务；根据任务和子任务的特点，确定需要的资源及数量。

任务和资源是相辅相成的，任务有变化则需要调整资源，资源不足则需要调整任务，最终做到资源和任务的匹配。

2.4.4 呼叫列表
和惯常使用的“联系方式”的不同之处是，呼叫列表不仅有每个成员的联系方式，还包含了成员彼此之间在沟通上的主次关系。

预案的实施由预案团队中的每一个人员执行分配给各自的任务来完成。

为了保证预案中的所有人员能够及时有效地沟通，建立呼叫列表是非常必要的。

首先，定义呼叫列表的目的和用途，然后，建立呼叫列表的树状结构。

每一个呼叫列表都有一个启动该呼叫列表的人，位于树状结构的顶端，一般称为“根呼叫人”，“根呼叫人”启动呼叫，并呼叫主干上的人员，这些人员称为“被呼叫人”。

“被呼叫人”下面可能还会有位于分支上的“被呼叫人”。

树状结构可以清晰地看出信息沟通的路径和每一个呼叫节点的责任。

为了确认呼叫成功，可以要求呼叫确认。

还可以安排呼叫列表的被呼叫人启动另一个呼叫列表，例如，如果当一个灾难发生时，指挥中心负责人启用应急小组负责人的呼叫列表，然后这些小组负责人再去启动各自团队的呼叫列表。

这样一来，所有的呼叫列表就显得职责清晰、简洁明了，而不至于像蛛网般错综复杂。

预案讲究的是实用，应当认真完成以上内容，确保以上内容的完整性、细节的准确性、信息的实时性。

预案不需要华丽的修饰，过多的修饰反而会淹没主题。

2.5 预案评审
预案编制完成后，提交评审人员对预案内容进行评审，评审的目的是检查预案是否按照指定的标准编写。

预案提交评审之前，应先确认：
是否制定了正式的预案评审政策，并确认评审时间、参和评审的人员及评审流程都是正确的。