杭州城市有机更新的实践与探索_背街小巷改善工程的由来与创新解析

文／韩明清 黄杉 张越Han Mingqing Huang Shan Zhang YueABSTRACT城市更新是城市内部城镇化的表现形式，城市发展即是一个不断更新的过程。

当前我国快速城镇化背景下，原有的城市更新方法存在的一系列的问题。

杭州背街小巷改善工程通过在更新内容、方式、组织和效果等方面的创新，为城市有机更新的组织实施进行了有益的探索。

Urban renewal is the manifestation of inner city urbanization, urban development is a continuous process of updating. Under the current context of rapid urbanization in China, there is a series of questions from the original method of urban renewal. The Hangzhou backstreet lane improvement projects tried a useful exploration for the organization and implementation of urban organic renewal by updating the content, methods, organization and effectiveness of innovation.作者简介韩明清 浙江大学建筑工程学院 博士研究生黄 杉 浙江大学建筑设计研究院 工学博士 张 越 浙江大学城市学院 副教授KEY WORDSPractice and Exploration for Urban Organic Renewal in Hangzhou——The Origin and Innovation Analyze of Hangzhou Backstreet Lane Improvement Project杭州城市有机更新的实践与探索——背街小巷改善工程的由来与创新解析杭州，有机更新，背街小巷，创新Hangzhou，Organic Renewal，Backstreet Lane，Innovation杭州是闻名中外的风景旅游城市，是国家历史文化名城，也是长江三角洲南翼的中心城市。

一直以来，经济、社会、环境等各项指标均走在国内前列。

进入新世纪，杭州城市建设开始了一个新的高速发展时期。

2002年杭州行政区划调整后，市区面积从683平方公里扩大到3068平方公里（图1）。

由此，杭州市确立了“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”城市空间战略，并规划了“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”开放式空间结构模式，引导城市空间形态从“摊大饼”到“蒸小笼”的组团式空间结构转变（图2）。

空间拓展与发展战略改变，使得杭州跳出了“拆旧城、建新城”的困境，启动了空间重构，旧城更新的进程。

1.杭州城市更新概况1.1 优化空间，更新老城——开展“城中村”改造 “城中村”是城市化进程中一个常见事物，负面影响严重，问题可归结为：一是对城市形象的影响，二是社会问题多。

2001年，杭州开始在撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设，至2007年，杭州农转居多层公寓完成投资151亿元，累计2099万平方米。

杭州市在城中村改造中把优化了城市空间，改善了城市环境，提升了城中村居民和外来务工人员生活居住品质。

1.2 应保尽保、传承文脉——城市历史遗存保护 2003年，杭州按照“保护第一、应保尽保”的指导思想开始实施历史文化名城的全面保护。

160个市级以上文保单和250个市级文保点、26处历史保护街区、8个地下文物重点保护区、西湖风景名胜区内5个特色文化保护区等形成了“点、线、面”结合的历史文化遗产保护体系。

1.3 激活运河、还河于民——运河综合整治与保护开发工程流淌了近两千年的京杭大运河（杭州段）已成为一条市井之河、市民之河，是杭州城市的命脉，是活着的文化遗产。

2004年8月，以“还河于民、申报世界文化遗产、打造世界级旅游产品”为目标的杭州运河综合整治与保护开发工程正式启动。

通过水体治理、路网建设、景观整治、提升居住环境品质等方面都取得了积极成效。

1.4 以路为纲，纲举目张——城市道路更新2A+C 0972004年，杭州市启动“三口五路”道路综合整治工程，标志着另一种更新方式“道路环境整治与改善”的诞生。

道路综合整治不同于一般性的地块开发，而是“带整治（道路两侧地区）、带改造（城中村）、带建设（新农村）、带开发（利用土地）、带保护（历史文化）、带管理”，内容上涉及地下管线、道路工程、道路景观工程、建筑立面和屋面装饰改造工程、拆除违章、美化环境等很多方面。

由于其内容的丰富变化，它们已经不是工程技术层面的市政道路和交通整治工程了，而是“一项让群众受益的畅通工程、文脉工程、民心工程”。

后来的“一纵三横”、“五纵六路”、“两口两线”等都属于同类。

受道路综合整治与保护工程的启发，2007年，杭州市又针对市区范围内291条（873公里）河道其沿线地块启动了的综合整治与保护开发。

2.杭州城市更新的主要问题剖析2.1 更新目标单一化，管理手段简单化计划经济时期形成层级式的行政管理组织体系及思维仍占主导地位。

计划经济体制适应了当年国家统一投资、统一建设和分配模式，但在经济社会向市场经济体制转型时期，“一层抓一层、层层抓落实”的单向流动的组织阶梯及其对应的单一行政指挥系统，就无法对城市更新涉及到复杂且多变的需求做出及时应变，从而显得僵化和迟钝。

尽管针对不同城市更新对象设置的“某工程指挥部”、“某管委会”，实际上还是单一行政指挥系统，基本上仍旧是“领导说了算”，决策者的个人偏好替代公众意愿、主观判断代替客观规律的问题还比较普遍。

对应的，城市更新的目标总体上还处于单一的经济目标。

我国城市土地在1980年代末期实行市场化后，杭州市同其它城市一样把旧城改造与地块开发相结合，通过工业用地或低容积率用地的调整，也即通过所谓“退二进三”、“腾笼换鸟”的地块用途调整方式，“政府做地，企业做房”，同步实现对“旧城的改造”。

在管理模式上往往把该项工作当做一个工程项目对待，于是通过成立“某某旧城改造工程指挥部”等类似项目公司的模式来完成旧城改造或者基于地块开发的旧城改造任务 。

所以，城市更新在相当程度上存在着简单化的问题，甚至为社会不和谐甚至是不稳定因素的产生埋下了伏笔。

现代行政管理早已不再局限于传统的直接行政干预了，金融、税收等经济调节以及公众参与、舆论监督等方法被广泛的用于公共管理，这不仅丰富着城市行政管理的方式，同时也是城市行政管理向系统化、科学化、民主化发展的方向。

2.2 决策过程“封闭化”，“做地主体”1权利过大受传统计划经济习惯影响，城市更新项目立项、规划设计、土地整理、资金使用等重大事项，尚未建立公示制度、听证制度，公众参与决策程度比较低。

客观上，城市规划成果本身“终极蓝图”的模式所存在的静止和僵化的问题，导致对近期城市改造开发基本没有引导和控制作用，造成城市近期建设不确定性大大增加，客观上也为城市“一把手”的“任期制”目标取代近期规划目标创造了机会，让城市改造计划的确定带有一定的随意性。

在城市更新改造的现实中，由于城市改造背后往往是房地产开发商的经济利益，所以从本质上说，旧城改造缺乏计划性的“幕后推手”是一个一个的房地产开发商，政府为旧城改造城设立的“某某建设工程指挥部”实质上变成了开发商的“开路先锋”，帮助开发商搞动迁、拆迁工作。

层级式管理体制与旧城改造经济利益非常容易结合，产生“钱权交易”的“寻租”现象。

腐败就是权力与金钱的交换，所以，要彻底清除腐败，不是简单地需要从道德教育入手，关键是消除寻租活动的根源，并对权力加以制约。

而政府为了规避部门之间的权力的交叉于重叠，也比较简单化地处理问题，对于需要开展城市更新的地块，先成立一个临时机构即“做地主体”。

然后政府把土地经营权交给该机构，所谓“不花财政一分钱”，依靠地块自收自支，彻底规避掉了财政主管部门对该临时机构资金使用的监管。

殊不知，土地和现金，从资产的角度看，都是一样的，区别仅仅是个形态的问题。

2.3 专业机构介入不足，服务性组织不发达城市更新管理中的服务性事务如咨询、信息技术服务、规划设计等在城市更新行政决策、行政执行的过程中具有十分重要的作用，能为行政管理的科学化、民主化提供专业技术和信息服务。

在较为发达的国家和地区如美国、日本、台湾、香港等都有与城市更新行政管理相配套的完善的服务性组织，有的甚至是民间自发的有偿服务组织。

如美国著名的兰德公司不仅为许多城市政府，甚至是联邦政府和外国政府提交政策咨询和分析报告，这种追求科学的决策方式减少了非专业性的个人决策或集体决策可能产生的失误。

但是包括杭州在内的国内城市，把城市更新作为一项目标单一、内容简单的建设工程，倡导在规定时间内完成任务式的工作态度和部队作战“争分夺秒”的军人作风，对中介服务不论是主观上还是客观上都需求不大。

虽然近年来，由于杭州建筑工程市场比较大，顾问咨询行业都有较快的发展，甚至大量境外咨询设计机构也抢滩杭州市场，但其服务内容相对单一，专门化的城市更新中介服务组织还很少。

国内只有极少数经济较为发达的大城市存在跨国咨询机构，能为政府提供城市更新综合性的信息咨询、策划咨1丨杭州市行政区划范围示意图资料来源：杭州市城市规划设计研究院2丨杭州城市总体规划总平面图资料来源：杭州市城市规划设计研究院3丨杭州市背街小巷改善工程分布图资料来源:杭州市城市规划设计研究院3098 : NOVEMBER 2011询、经济评估、资源调查等业务。

3.杭州城市有机更新示范——背街小巷改善工程杭州市背街小巷改善工程最初名为“平路工程”， 早在2003年下半年，作为城市道路及市政设施的行政主管部门的杭州市人民政府城市管理办公室，在组织“三口五路”道路综合整治工程的同时开展了“平路工程”。

平路工程当年见缝插针地完成了95条市区小街巷，得到了沿线百姓的欢迎。

平路工程的成功令杭州决策层——市委市政府看到依托道路展开整治工程所带来的巨大的社会效益和环境效益，从而决定启动深入到城市肌理的背街小巷改善工程 。

将背街小巷改善工程由一般性的“平路工程”拓展成涉及到地下、地面、地上三个空间层次，涉及到平整道路、增设路灯、沿线绿化、截污纳管、沿街建筑立面整治、沿街住宅平改坡、店招店牌梳理、广告整治、拆除违章、改善交通、架空线“上改下”、增设公厕、多杆合一、城市家具更新等共14项内容的环境综合整治工程。

从2004年至2008年底，共投入资金16.7亿元，完成背街小巷改善2721条，总长度达到680多公里（图3）。