公共政策下的城市规划

公共政策下的城市规划

在公共政策的角度下讨论城市规划，从单纯的物质形态设计逐步深入转变对社会内在问题的分析、理解，直到解决人与人、人与自然、人与社会、人与经济技术等方面得问题。

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一、序言

工业革命带来了人类聚居模式的变化，大量人口涌入城市进行工作和生活。人类利用自然、改造自然，掀起了各国的工业化、城市化发展浪潮。城市的发展给人类社会带来高度文明的同时，却是以牺牲人类的生存空间位代价。随着城市的不断向四周蔓延，不同程度地出现了人口爆炸、交通拥挤、空气混浊、传染病肆虐、农田绿地不断被蚕食、河流等水资源日见匮乏、自然景观和生物多样性遭到严重破坏等问题，关键要解决好城市问题，针对城市运营中产生的“城市病”，做好城市规划工作。

具体来说，城市规划是一种以公共利益为核心，摒弃以往城市发展缺陷，由政府权威智能部门依据现在有的资源技术手段，确定城市性质、规模，科学的预测城市发展方向，对当前城市土地和各项资源配置进行有效控制，协调城市发展布局，以实现一定时期内的城市经济和社会发展目标的实践活动。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，良好的城市规划是确保城市空间资源有效配置和土地合理利用的前提和基础，可以使城市物质环境协调发展，给城市居民的生活和工作提供良好的条件。城市伴随着城市规划观念的变迁和社会经济以及科技的进步不断发展前进。

二、规划理论演变过程

城市规划一百多年的历史，是一个从蓝图转变为一个过程，即由技术性规划向政策性规划转变。文艺复兴时期开始，城市规划是被视为放大的建筑设计。二战后到60年代的20多年的时间里，城市规划仍旧和单体建筑有着非常密切的联系，并没有本质上的差别。直到1969年，麦柯劳林的《城市与区域规划：系统探索》出版，标志着城市规划已经由“物质形态设计”的“艺术”转变为“系统理性”的“科学”。无论是传统的“物质形体设计”的城市规划，还是“系统理性”的城市规划，都认为城市规划需要依靠具备相关知识技能或是具备科学系统分析和理性决策能力的专业技术人员来完成。随着城市的社会问题得到人们的重视，体现多元民主、公众参与、平等协商等城市规划内在价值要求的“公共政策”性规划渐渐取代了纯粹意思上的“技术”性规划。

在现代城市规划工作中，虽然有许多技术工程问题需要研究，但这些只是实现城市规划的局部手段，不是全部，分析和解决城市的社会、经济、环境问题才是城市规划的主要内容。现代城市规划对城市建设和城市的干预是为了社会公众

的利益，由政府以公共名义来施行某些特定的公共政策。为了使城市空间资源得以优化配置，力求经济利益，社会效益和环境效益的同意，作为政府干预城市发展的重要手段，城市规划的实施和城市规划公共政策的制定与执行，需要城市政府主体有效实现其城市规划管理职能。通过政策层次、管理层次、技术层次等多层次的调节，配以相应的体制、机制、法制和技术支持，调动公民的参与规划意识，因地制宜，对城市土地与空间资源的合理利用进行综合调节。

从传统规划职能过渡到现代规划职能，标志着国家对城市规划认识的升华。这些认识从单纯追求物质规划到追求城市总体规划，从对城市功能的片面认识到全面认识，从技术问题到市民参与问题，从以国家政策导向为主到“以人为本”，既体现了城市规划的计划、组织、协调、控制等手段，同时也让城市规划成为公民实践其价值理念的重要场所。

三、规划方法变革过程

城市规划新理念在促进西方国家城市发展的同时，也引发了规划方法的变革。在借鉴政策科学的思维以及自然科学的数学分析方法基础上，产生了一种重要的、并影响深渊的规划理论方法“理性的综合规划”。理性的综合规划把规划目标集中在物质空间的发展上，将物质空间设计与城市社会、经济政策结合起来。理性的综合规划首先是一项政策手段，其次才是技术手段。但在实践中，出现了涉及时间问题、费用问题、复杂性问题、以及价值和目标不能达成协议的一系列问题，引发了各界对理性规划的反对和批评。针对理性规划的缺陷，公共政策学者林德布罗姆提出了“分离渐进式规划”方法，其重点就是，规划决策不可避免地是一种政治决策。分离渐进式规划倡导分解问题，就事论事地解决，可以直接面对当时当地急需解决的问题而采取即时的行动。理性的综合规划和分离渐进式规划是规划方法中的两个极端，一个是强调整体结构的重组，另一个是强调就事论事地解决问题。这两种方法在特定的场合都可以解决一定的问题，但它们也同样存在着不可克服的内在弱点。根据这两种规划方法的特点，经过一系列对规划方法和规划类型的研究，形成了将这两个极端的因素进行综合的混合审视规划方法。混合审视方法由基本决策和项目决策组成。基本决策是宏观决策，着重于解决整体性、战略性的问题，这种决策主要探索城市发展的战略、规划的目标和相应的框架，在此过程中主要是运用简化了的综合规划法。项目决策指微观决策是基本决策具体化，受基本决策的限定。在此过程中，是依据分离渐进方法来进行的。这三种方法是公共政策中的理性决策、渐近主义决策和混合审视规划法在城市规划中的应用和发展。

四、规划方法变革对现实工作的启迪

从城市规划的发展历程中，我们规划工作人员可以得到很多启迪，针对我国的目前的现实，归纳出以下几点：

（一）城市规划自身需要不断发展。城市化对于我国来说是一次空前绝后的发展机遇，要保证城市化浪潮健康发展，并有效解决正在发生或将会发生的各类问题，必须适时更新，寻找合适的理论、方法来适应变化越来越快的社会。

（二）城市规划需要体现公共利益优先。“规划”意味着社会多元化和权力不均衡性的认知，实现土地、资源、设施、服务的平等，有机会发展与社会、经济、文化多样化的和谐发展。实现公共利益必须做到规划“以人为本”。在城市规划的过程中必须处理好人与人、人与自然、人与社会、人与经济技术等关系。公共利益优先的首要目标是城市的可持续发展。城市的可持续发展最重要的是体现在它的发展共建性、拓展的时间性和它所显示的生命精神。公共利益优先的实现在于共同参与规划。

（三）城市规划作为国家公共职能部门之一，常常作为国家社会政策和政府配置资源的手段之一面向公众。树立城市规划作为公共政策的公正性，保护弱势群体利益必然成为改革后的城市规划的责任。

（四）社会公正以及公民参与在城市规划中显得日益重要，并且成为城市规划重要组成部分。城市要体现一定的社会价值，满足多元主体的要求，促进城市走向和谐、文明、发展、卫生的道路，在这其中，政府的角色和功能需要及时地适应这一变化。政府要合理地、有效创造有序的城市生活空间环境，实现社会政治经济的决策及实现这种意志的法律法规和管理体制，同时也包括实现这种意志的工程（上接第52页）

技术、生态保护、文化传统保护和空间美学设计，以知道城市空间的和谐发展，满足社会经文化发展和生态保护的需要。

五、结论

人类作为城市的主人，对城市的规划与建设赋予其最理想的愿望，城市规划决定了城市的未来发展可能的趋势，也决定了市民自身在未来可能的生活状况。所以不论是普通民众还是城市规划师或是政府机构都要共同致力于维护公共利益的可持续发展的、有中国特色的城市规划事业中来，化解快速城市化导致的人地关系危机以及由此引发的社会问题，创造美好的城市人居環境，使城市能在社会经济与环境可持续发展中做到两者并重，尽可能的实现“双赢”，实现构建社会主义和谐社会的目标。