论非政府组织与政府的关系

南开大学现代远程教育学院考试卷(专科)
2011-2012年度春季学期期末(2011.8)
《非政府组织管理》
主讲教师：郭道久
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论非政府组织与政府的关系
【摘要】改革开放以来，随着政府职能转变的推进，我国非政府组织的发展已经初具规模。

当前，政府正在加快职能转变的步伐，把不属于政府的职能分离出来，交由非政府组织来承担，这就为非政府组织提供了更大的发展空间，与以前相比，我国非政府组织与政府之间的关系也有了较大改善。

本文理论结合实际，详细阐述了非政府组织与政府之间的关系。

【关键字】非政府组织；政府；管理
一、非政府组织的涵义
非政府组织一词最早见于联合国文件。

1946年6月《联合国宪章》第71条规定：“经社理事会作为负责协调经济和社会活动的联合国机构，在提出建议和开展活动时，需与有关非政府组织磋商[1]。

”该条款明确提出了要在国际事务中发挥非政府组织的作用。

当时所提的非政府组织是指“任何不是根据政府直接协议成立的一般不把利润最大化当作首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动。

”
根据《联合国宪章》第71条推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。

但是目前在国际上，关于非政府组织的涵义和称谓并没有形成统一认识。

比较普遍的称谓是非营利组织和非政府组织，英文分别简为NPO和NGO，即Non-profit organization和Non-government organization。

与之相类似的称谓还有公民社会组织(Civil Society Organization，CSO)、志愿组织(Voluntary Organization，VO)、第三部门(the Third Sector)、慈善组织(Philanthropic organization)及免税组织(Tax-exemption organization)等。

二、非政府组织与政府关系构建的理论基础
在很大程度上，非政府组织研究的热潮是伴随着国外政府改革运动而发展起来的，因而关于非政府组织与政府改革之间相互促进的关系、政府与非政府组织
之间管理扶持和广泛参与的互动关系，国外已形成了几种较为公认的理论。

(一)契约失灵和志愿失灵理论
契约失灵理论是美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出的，从营利性组织的局限性入手对非政府组织的功能需求进行分析。

在一些经济领域，由于产品或服务的提供者和消费者之间存在着“信息不对称”，比如捐赠者对于慈善机构，如果让营利性企业去经营或提供，捐赠者会担心营利组织会因为谋求自身利益最大化，不能提供令自己满意的服务，而非政府组织由于自身不以营利为目的的特点，使消费者更为信赖。

志愿失灵理论是由萨拉蒙提出的，又叫第三方管理理论、优势互补理论。

他认为非政府部门也有固有的缺陷，如慈善供给不足、慈善的狭隘性、家长式作风和业余性，政府可以弥补这些不足。

另一方面，非政府组织又可以用其在社会需求方面的很好的弹性来弥补政府固有的高层化和制度刚性。

政府和非政府组织之间是相互依赖和互补的关系：政府负责资金动员，非政府部门负责提供服务，达到一加一大于二的效果[2]。

(二)政府——非政府关系的类型学理论
由吉德伦、克莱默和萨拉蒙于1992年提出。

根据福利服务中的两个关键要素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送把政府和非政府组织的关系模型分为四种:
1、政府支配模式。

即政府既筹措资金又提供服务，通过税收筹集资金，通过雇员传送服务。

2、非政府组织支配模式。

与政府支配模式相反，一切由非政府组织处于支配地位。

3、双重模式。

政府和非政府组织都筹集资金和配送服务，只不过两者各司其职，非政府组织弥补政府的不足，向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务。

4、合作模式。

即政府提供资金，非政府组织配送服务。

包括“合作的卖者”模式和“合作的伙伴关系”模式，后者与前者区别在于非政府组织更具有自治、决策和发言的权利。

(三)公共治理理论
公共治理理论是在公共行政学中引入治理概念，并对其加以发展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式。

公共治理理论强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断开启了思路。

整个社会可以划分为三大部门，即政府部门、企业部门和非营利部门，它们依据不同的行为原则分别发挥着不同的社会职能。

政府部门追求的是国家利益或行政区域的公共利益，提供的是纯公共物品；企业部门追求的是企业利润的最大化，或者股东权益最大化，提供的是私人产品；非营利部门以追求公共利益最大化为目标，提供的产品是纯公共物品或准公共物品。

由此可见，在政府提供公共物品的渠道之外，还有非政府或非营利组织在发挥着提供公共物品和准公共物品的作用。

政府组织与非政府组织的合作，公营部门与私营部门的合作，是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。

这些理论的侧重点虽然不同，但都认为世界上没有一个国家的非政府组织是完全独立于政府存在的，他们都在某种程度上依赖于政府存在。

政府提供资助，非政府组织提供服务。

政府和非政府组织具有各自不同的组织特点和运行方式，以及各自的局限性。

并由此推论，正是由于二者在资金来源、运行方式、组织成本等方面的优劣互补才使得政府与非政府组织之间需要建立起了良性的关系，才有可能满足公众对公共物品的多元化需求。

三、非政府组织与政府关系的分析
根据现代公共管理理论的观点，政府和非政府组织都是社会公共事务管理的主体，两者形成良好的关系有利于提高公共管理效能。

围绕这一目标，非政府组织与政府在参与公共事务管理活动过程中形成了非常复杂的关系。

我国有学者将政府与非政府组织之间的关系划分为四类:竞争和冲突关系，相互独立关系，依赖关系，合作伙伴关系[3]。

竞争关系是指非政府组织作为政府的对立面而存在，是两种不同的权威体系的竞争，是社会权力与政府权威的制衡。

这一类型的关系在市民社会发育比较完善的西方国家的政府与非政府组织关系中广泛存在。

相互独立关系是指政府与非政府组织间在利、权、责等方面彼此独立，表现为一种平行关系，互不牵制，互不干涉。

除了少数互益性民间组织外，这一类型
的非政府组织在我国并不多见。

依赖关系主要表现为非政府组织对政府的单向依赖，在他们的相互关系中，政府占据着绝对主导地位，非政府组织生存和发展所需的资源和合法性的获得，以及其社会功能的发挥都受制于政府。

这一类型的非政府组织实际上在很大程度上丧失其应有的相对独立性，表现出明显的“官民二重性”特征，甚至成为“第二政府”，因此，非政府组织无法发挥其应有的社会功能，这一关系类型也正是当前我国政府与非政府组织间关系的主导类型。

合作伙伴关系表现为政府与非政府组织在共同提供公共服务的过程中，既相互独立，又相互协作，彼此信任，相互起到补充作用。

四、总结
综合上述，政府与非政府组织之间的关系应该既不是纯粹的竞争和冲突关系，也不是单纯的合作伙伴关系。

而是一种复杂而微妙的关系，是指政府与非政府组织之间的组织上相互独立，职能上相互协作，相互补充，彼此监督，相互影响，相互依存，相互促进的关系。

从宏观方面来看，政府与非政府组织的关系体现为政府改革对政府组织的兴起与发展起到了重要的推动作用，而非政府组织的发展也在一定程度上支持了政府改革的深入进行。

从微观方面来看，政府与非政府组织的互动关系体现为政府对非政府组织的管理与扶持以及非政府组织对社会公共事务的广泛参与。

参考文献：
[1]王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002年7月版，第23页。

[2]詹姆斯·盖拉特.21世纪非营利组织管理[M].北京：中国人民大学出版社，2003.88.
[3]赵黎青.非政府组织与可持续发展[M].北京：经济科学出版社，1998.112.。