我国土地规划管理制度创新研究

我国土地规划管理制度创新研究

在我国推进城镇化、实现城乡协调发展和促进供给侧结构性改革中，土地规划管理制度发挥着不可或缺的重要作用。但现行的土地规划管理制度存在规划管制的单方垄断性、规划管制手段的非市场性、规划自由裁量权的低约束性和规划管制的被动性等问题，已不适应新型城镇化和市场经济的需要。土地规划管理制度改革创新必须坚持集约节约用地原则、科学规划原则、法治原则和激励原则，处理好政府与市场、公权力与私权利、土地利用规划与环境保护规划之间的关系，并通过建立弹性规划管理模式，实行规划协商管制制度，建立不同规划区域的利益补偿机制以及市场与政府配置土地资源的协作机制等途径，实现规划管理制度的现代转型。

标签：规划管理；规划协商；公众参与

一、引言

我国的土地规划管理制度是国家从长远利益及全局出发，对土地的开发、利用、整治和保护等方面做出的长远规划和统筹安排。土地规划管理制度包括土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，以及江河、湖泊综合治理和开发利用规划等。可以说，我国的土地利用规划管理制度是中央政府为指导各地方政府开展土地规划工作的方针、原则、依据、战略、方法等方法论的集合，也是国家在土地利用规划过程中所形成或涉及的系列法规、政策、办法等规划或规范的集合，不但体现在《土地管理法》中，也反映在国务院、国土资源部制定的相关政策、通知、技术规范等具体工作中，特别是将其作为审批下级土地利用总体规划的依据，更是受到了各级政府的高度重视。我国土地利用规划管理制度建立已有20余年，核心内容就是保护耕地和限制建设用地，对我国市场经济制度的确定和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到了重要作用。

土地是我们生存和生活的重要依托，对其进行规划和管理，能够让其利用率得到提高，能够有效改善我国耕地、居民生活、道路网络布局等方面的问题。土地利用规划管理制度对各参与者形成了相互约束与激励的作用，制约着不同利益主体在土地利用过程中的行为。通过土地利用规划管理，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动。做到全面规划、合理布局，是贯彻“预防为主”方针，改变被动治理的极好方法。对于环境管理来说，它不仅是一种积极的、治本的措施，而且是一项综合性的先进管理制度。当前，土地利用规划管理制度已经被党中央提升到了关系国计民生的战略高度，对于有效协调土地利用与社会经济发展间的紧张局面和保障社会经济与环境资源的可持续发展都有一定的现实意义。但是，近些年来随着我国社会经济飞速发展，人地矛盾日趋严峻，土地利用规划管理制度在贯彻和实施过程中也遇到了不少问题。譬如，在个别地区还存在为盲目追求经济效益而忽视对土地合理规划利用的情况，导致违法占地合法化、城镇规划“大跃进”、大造新城等现象屡禁不绝，规划滞后和土地滥用问题也时有发生。这就需要我们认真地对土地规划管理制度进行反思，总结实施中的经验教训，为其改革创新提供切实可行的思路和对策。

二、我国现行土地规划管理制度存在的问题

1.规划管制的单方垄断性

我国传统的行政管理模式“重权力管制、轻权利保护”，过于注重行政治理的威权性，而忽视了行政相对人的合法权益。当代社会，政府对社会的介入和控制程度越来越深，但是公民的权利意识也在逐步增强，他们在行政治理领域的主体性权利要求不断增加，行政民主的呼声日益高涨。①在这种社会背景下，我国《城乡规划法》的指导思想仍然建立在传统的计划经济基础上，土地利用规划管制呈现出明显的单方垄断性，具体表现在：土地规划机关的权力过大，缺乏约束和监督机制。行政规划机关以公共利益的代表自居，却没有设置合理的民众利益表达机制和协调机制。我国规划管制的方式一直以政府甚或政府首脑的封闭式、个人式决策为主，规划机关往往把地方规划看作是自己的当然权力，对公众的参与不感兴趣甚至排斥和压制。在这样的观念支配下，法律即便赋予公众参与规划的权利，实践中公众能够参与的渠道和空间也十分有限。政府往往在无关紧要的环节上对社会公众放权，而不愿让公众参与到项目决策的实质性环节上来。②

2.规划管制手段的非市场性

命令和控制为特点的管制模式是试图由中央集权的全国性官僚体系指挥市场主体的行为，实质上是以土地行政权力为主导的排斥市场经济的模式，这种模式的本质是政府取代市场。这种路径依赖来源于传统的计划经济，具体表现为我国政府在土地规划权方面居垄断地位，其基本理念是國家万能和政府万能。事实上，国家和政府并不是万能的，由于对于未来的发展难以完全掌控，政府并不能完全掌控土地市场的信息或控制经济条件的变化，目前住宅建设、工业发展等用地结构的不合理配置就在一定程度上体现了政府规划的局限性，即政府和市场一样会出现失灵现象。由于我国一些地方的规划夹杂着一定的长官意志和计划经济色彩，存在“刚性和弹性”不足的尴尬，导致在实际执行中可能随时面临修正和调整的问题。“合理的规划不合法，合法的规划不合理”，影响了土地利用规划的权威性，规划的实施效果也不尽如人意。

3.规划自由裁量权的低约束性

我国土地利用规划的法律规定虽有原则但缺乏可操作性，导致规划机关在规划编制、实施、修改等过程享有极大的自由裁量权。在规划编制中，规划主体的主观性较大，特别是领导对规划编制起决定性作用。领导的思路决定规划图纸，“领导一换，规划全变”的现象并不罕见。在规划调整中，存在部分官员利用职务便利擅自修改规划条件、违规调整规划等现象，不一而足。“朝令夕改”的城建乱象，导致了资源的巨大浪费和政府公信力的透支。由于城市规划的权力集中在政府手中，城市的发展规划较少结合民众意愿。在缺乏民主化和科学化规划的误导之下，城市发展难免飘忽不定。有些城市看似产生着日新月异的变化，然而表面的繁华却不一定代表内在的坚实，若缺乏总体规划的约束，总是在匆忙上马、否定过去、再拆再建的循环中，付出的将是极为昂贵的社会经济成本。③4.规划管

制的被动性

现代规划具有一定的动态性和过程性。④市场经济条件下，投资主体多样化、投资意向多元化，投资领域也具有不确定性，这就要求规划既要有前瞻性和指导性，又要有一定的弹性和灵活性。在向市场经济转轨中，政府规划权仍然沿用带有计划经济色彩的规划编制、执行体制，使得规划编制容易脱离市场主体的实际需要。在土地出让完成后，由于市场经济条件的变化，市场主体可能会对建设用地的规划控制条件提出修改意见，这又容易导致控制性详细规划甚至总体规划调整的被动性。但如果没有动态的调整机制，则会影响土地的合理利用和利益的公平分享。⑤由于我国《城乡规划法》对规划的修改有严格的程序要求，规划者很少随时主动对规划的适应性进行检讨，由此会导致规划失效。

三、土地规划管理中应坚持的主要原则

1.集约节约用地原则

在新型城镇化的战略布局中，严格保护耕地是最基本的底线，人多地少是我国长期面临的基本国情。生态文明建设和资源节约型社会、环境友好型社会建设的不断推进，要求我国必须将集约节约用地作为今后土地规划管理的重点工作，土地规划管理制度的创新也必须有利于土地的集约节约利用。我国的城镇化本来应当实现土地的集约利用，但是现在的情况是农村人口大量减少，农村建设用地的数量却不减反增。因而今后的土地规划既要控制城镇化中农民在城乡两头占地的蔓延势头，有效控制城乡建设用地的规模，又要着力对城乡建设用地不合理的布局结构进行调整；既要严格控制新增建设用地的数量，同时也要盘活城镇存量建设用地；既要强化政府对土地集约节约工作的管理，又要发挥市场机制的激励作用。比如河南省开展的人地挂钩和复垦券试点，通过将农村居民点进行整体搬迁或土地整治，使得农村建设用地低效利用的状况得到了改善，同时，将农村建设用地节余的指标通过市场交易转移到城市中去，既满足了城镇化的建设用地需求，又为农村发展和农民增收提供了资金支持。

2.科学规划原则

土地是一切生产和生活的源泉，在经济建设中应对土地作出合理的规划，以使土地能够得到合理的开发利用。由于土地是不可再生资源，所以对土地的科学合理规划利用是经济发展和社会进步的重要基础。要建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度，理顺各类规划在编制和实施管理过程中各个环节的关系，统一技术内容，建立信息化规划管理手段，实现多层次、全方位的协调。在规划过程中，特别要对土地整治作出总体安排，合理确定土地整治目标、规模、范围、任务、重点项目和实施保障措施等，确保规划确定的目标任务科学可行。随着我国经济社会的发展，土地整治规划内容要不断趋于综合化、多元化。

3.法治原则

经济全球化的重要特征之一就是法治的社会化。在我国社会主义市场经济体