宁夏农业面源污染管控中公共体系的构建

目录引言 ................................... 错误！未定义书签。

一、什么是面源污染 .................. 错误！未定义书签。

二、面源污染的成因 (3)三、宁夏面源污染的现状及存在的问题 (4)（一）农村环保法制、制度建设明显滞后 (4)（二）农业面源污染管控机构缺位 (5)（三）资金缺乏、投入不足 (5)（四）以工程建设为主，后续管理服务不足 (5)（五）农业面源污染管控科技支撑体系供给缺乏 (5)（六）监管力度严重不足 (5)（七）缺乏整体规划 (5)（八）农业面源污染公众参与力度不够 (5)四、农村环境立法与面源污染 (6)（一）农村环境立法概况 (6)（二）农业面源污染之立法之现状 (6)（三）面源污染公共政策之构想 (8)五、积极推动农村环境保护立法 (9)（一）呼吁新环保法加入农业防治相关内容 (9)（二）急需细化完善农村环境立法 (9)六、加强农业面源污染管控的其他建议 (9)（一）强化地方治理环境法规的作用 (9)（二）发展新技术为管控提供技术支持 (10)（三）提高公众的环境保护意识，建立公众参与制度 (10)结束语 (10)宁夏农业面源污染管控中公共管理体系的构建引言进入21世纪以来，在点源污染得到有效控制之后，面源污染主要是农业污染成为我国最主要的环境问题。

对于我国是一个农业大国来说，农业面源污染的扩大，已经成为我国主要的水体和土壤污染源，不仅退化了农业生态系统，危害农业安全，也通过水和食品损害到居民健康。

更为重要的是，我国小农户生产形态使农业面源污染管控处于困境，这对于我国经济可持续发展是个强大的阻力。

近几年，伴随着中部崛起，西部开发，防治面源污染已经写入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，然而相关管控措施仍未出台，尤其是针对农村、农业立法几乎是空白，因此本文将探讨农村、农业环境立法对于面源污染管控的介入，以及如何构建一个农村环境污染管控法律制度。

一、什么是面源污染面源污染始于70年代的美国。

在综合整治水体污染的实践中,人们逐渐地在更正“工业造成了环境污染,而农业是环境污染的受害者”的传统观点。

目前,面源污染已成为当今世界普遍存在的一个严重的环境问题。

面源污染一般理解为没有明确的排污源,它主要借助降水和地表径流的冲击(刷)作用,将土壤颗粒、土壤有机物、化肥、农药、有机肥料或城市街面堆积物等带入水体,引起水质污染。

农业面源污染是指农业生产中使用化肥、农药,畜禽养殖造成的污染以及农膜、农作物秸秆、人粪尿,农村生活污水、生活垃圾等农业、农村废弃物对环境造成的污染。

农业面源污染受降水时间及地表径流循环过程的影响和支配,由此产生的污染具有随机性,污染影响因数众多,排放的污染物及排放的途径具有不确定性;污染物种类多样及发生时间和条件具有随机性。

从技术角度来说,农业面源污染起因于农业化学物质的大量投入,其后果是增加了面源污染物的流失潜能;从管理角度来说,农业面源污染起因于农业环境配套施设的不完善,其后果是造成了面源污染物的实际流失。

二、面源污染的成因从形成原因看，中国农业面源污染分为化肥污染、农药污染、畜禽养殖污染、污水污染、农膜污染和水土流失污染，其中前4种污染是由于农药、化肥的不合理使用以及畜禽粪便、生产生活污水无害化处理滞后所导致的水体、土壤和周边大气污染，农膜污染是指农膜残留于土地难以降解引起的土壤污染，水土流失虽然不是农业面源污染源，但农业污染物是经土壤渗透进入水体，水土流失率高，则化肥等物质被植物吸收的较少，流入水体增多，从而加重污染状况。

由于中国地域辽阔，各地区均有独特的自然环境和经济社会发展环境，农业生产的地域差异悬殊，使各地农业面源污染具有不同特征，防治重点与防治手段也应有所区别。

宁夏情况看,近年来随着农业生产水平的不断提高,农业生产结构调整步伐的加快和农村人民生活水平的提高,农业生产中使用化肥、农膜、农药,畜禽养殖造成的污染以及人粪尿,农村生活污水、生活垃圾等废弃物对农业环境造成的面源污染日益突出。

据黄河宁夏段主要污染物分析:水质污染主要因子为氨氮、磷、石油类,农业面源排放的氨氮占氨氮排放总量的30%~55%,2003年氨3~7月超标,农业面源污染占有较大的比重。

境内水域富营养化严重,沙湖、西湖、银湖水质年均未达到功能水体要求,各排水沟污染物排入量已超过水体所能承受的环境容量,污染十分严重。

全区污水灌溉面积达13000hm2,且成为环境污染防治工作的另一个重点和难点。

三、宁夏面源污染的现状及存在的问题在我国，在农业面源污染的诸多成因中，化学肥料、化学农药、畜禽粪便及养殖废弃物、没有得到综合利用的农作物秸秆、农膜地膜、生产和生活用污水等都是造成污染的重要因素宁夏的各项指标分别为：化肥投入的密度为272 kg/hm2，农药投入密度为1.45kg/hm2，畜禽粪尿排泄密度3518kg/hm2，单位面积秸秆产出量为5796kg/hm2，水土流失率为0.7093%（第一）。

整体而言，由于受气候和自然条件影响，农业资源环境非常脆弱，水土流失污染严重，属于水土流失型污染区域。

宁夏对面源污染立法、政策及管控的现状（一）农村环保法制、制度建设明显滞后目前，农村环境保护的法律法规相当缺乏。

虽然全国一些省份出台了地方性的农村环保法规，但是国家级的农村环保法律法规尚属空白。

农村基层环保无法可依，执法更无从谈起，环境管理基本没有。

（二）农业面源污染管控机构缺位我国最基层的环保系统是县一级环保机构，少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等。

环保部门偏重于环境执法的职能，在农村环境保护方面缺乏有效的工作手段；农业部门主要关注农业与农村经济发展，往往存在生产发展与环境保护的角色冲突；地方政府对经济利益更为重视，没有激励进行农业环境管理，甚至为了保证地方经济发展，时有保护污染行为发生。

（三）资金缺乏、投入不足当前，农村环境保护公共投入极少。

一是缺乏直接公共开支渠道。

尽管近年来在农业和环保两方面都不断加大投入，但是由于农村环保的交叉性以及对这一问题认识不足，直接用于农村环境保护的公共投入明显不足，甚至在排污收费用于环境建设的支出科目中，都没有农村环境保护项目。

二是缺乏基础建设公共投资。

以三个试点区域之一的吴忠市金积镇为例，其对于预防治理农村面源污染资金共需292万元，而自治区专项资金全区仅有120万元。

致使新建推广节能沼气池、农村改厕项目、新建生物高效有机肥料等项目无法实施。

（四）以工程建设为主，后续管理服务不足政府或机构在投资和建设完这些项目后，项目管理和运行维护就移交到村级层面，但是由于村级财政不足，导致其中有近一半处于半停滞或者停滞状态。

政府或者机构投资建设了一些处理设施，但是没有责任主体负责进行后续的运营和维护。

因此建设之后的管理和服务不到位也是污染治理不到位的一个重要原因。

（五）农业面源污染管控科技支撑体系供给缺乏目前一方面环境农业技术的研发供需不足;另一方面我国，农业技术广机构是“网破、线断、人散”的状况，农业新技术推广无法有效进行。

（六）监管力度严重不足全国尚没有建立完善的农村环境监测网络，农村环境状况底数不清、情况不明。

有1/3的县级环保局没有监测站，环境监测仪器装备陈旧落后，甚至不如中学的实验室；大多数乡镇没有环保员，乡镇环保基本处于“三无”（无人、无经费、无装备）境地。

（七）缺乏整体规划政府尚未建立起完整的农村环境保护工作体系和总体规划，部门分割严重，地方疏于管理。

缺乏全局性、战略性、长期性、整体性的考虑。

（八）农业面源污染公众参与力度不够主要问题包括:公众参与的发展对政府依赖性过强，自我参与意识不够;非政府组织和民间环境保护活动发展缓慢，组织程度不够;公众参与的法律保障体制不全;公众参与环境管理程度不高等等方面。

四、农村环境立法与面源污染（一）农村环境立法概况目前农村的环境保护法制建设滞后。

虽然国家目前已经颁布了一系列有关环境保护的法律法规，其中一些也涉及到解决农村环境问题，但针对性和可操作性不强：一是针对农村环境问题的法律法规严重不足，一些重要的农村环境保护领域还存在着立法空白，农村环境保护的法规和标准体系很不健全，如畜禽养殖污染防治、面源污染防治、物种遗传资源保护、外来物种入侵防治、土壤污染防治、区域性农村污水排放标准和垃圾分类收集与无害化填埋标准等。

二是涉及农村环境保护的法规与改善农村环境的现实需要不配套或滞后，对破坏农村环境违法行为的处罚力度远低于城镇，对损害农村环境的民事赔偿尚无法律依据，对农村环境损害的社会保险法规缺失。

三是基层环保机构执法存在着监测能力弱、人员不足、机构不健全的问题。

基本处于无人、无经费、无装备的“三无”状况，因而对农村环境难以实施有效的监测与评价。

（二）农业面源污染之立法之现状我国没有对面源污染单行立法,有关预防和控制面源污染的条文散见于现行法律、法规和政策之中,而且这样的条文并不多见。

法律方面主要有：1、《环境保护法》。

该法第二十条规定:“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素”。

该条作为环保法的总则性质的条文，不具有操作性。

2、《水法》。

《水法》第三十条、第三十一条规定:“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护行政主管部门通报”，“国家建立饮用水水源保护区制度。

省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全”。

上述条文客观上有利于面源污染的防治，但是对于产生或预防、治理面源污染的各种社会行为没有明显的约束力。

3、《水土保持法》。

该法没有防治面源污染的明确规定，但第二章预防的相关规定对防治面源污染有一定的积极作用。

如第十八条的规定就是要求一些地方和部门履行水土保持法律义务，承担水土保持的法律责任，不要人为地造成新的水土流失，避免大量污染物进入江河、湖泊、水库等水体,加重面源污染。

4、《农业法》。

该法第五十七条对合理利用和保护土地、水等自然资源进行了规定，第五十八条对保护耕地、合理施用化肥、农药进行了规定,第五十九条对加强小流域防和治理水土流失也进行了规定。

5、《水污染防治法》。

最近施行的《水污染防治法》第三条虽然提及了农业面源污染，但仍然主要是针对来自点源污染的排放进行控制，现行水污染防治法体系对企业建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理、对城市生活用水的处置都只体现了“末端控制”、“点源控制”的指导思想。