土地规划立法的导向选择与法律框架构建_严金明

中国土地科学China Land Science V ol .22N o .11N o v.,2008第22卷第11期2008年11月收稿日期：2008-10-05修稿日期：2008-11-05基金项目：教育部新世纪人才项目、国家社会科学基金项目（08BJY057）。

作者简介：严金明（1965-），男，江苏南通人，副院长、教授，博士生导师。

主要研究方向为土地规划与管理，土地经济与政策。

E-mail :y an j inming @Direction Choice and Legal Framework Construction ofLegislation on Land Use PlanningYAN J in -ming（Land M anagement De p artment ,R enmin U ni v er s it y o f China ,B ei j ing 100872,China ）Abstract:T he pu r p o s e o f the p a p er i s to pu t f orward legi s lation direction and to bu ild law sys tem f ramework o f L UP （Land Us e P lanning ）in P.R.China .M ethod s em p lo y ed incl u de doc u mentation ,theoretical and p ractical s t u d y.T he re su lt s s how that the legi s lation on L UP s hall s how the idea s o f the legi s lation u nder the market econom y,pu t em p ha s i s on legi s lation r u le o f land us e ethic s and legi s lation core o f land us e control ,and ad v ocate the legi s lation tho u ght s o f "su nlight p lanning "and "pub lic p artici p ation ".Law sys tem f ramework o f L UP s hall incl u de Law o f L UP,rele v ant law s and reg u lation s a s well a s the L UP with legal e ff ect .Law o f L UP and Land A dmini s tration Law are e qu al and b oth are attached to Land Law .O n the other hand ,Law o f L UP and Law o f U r b an and Ru ral P lanning s hall b e harmonio us with each other .A dditionall y,all other p lan s concerning land us e m us t o b e y the mater land us e p lan .Key words:land us e p lanning ;land legi s lation ;land law1加快土地规划立法的动因土地规划立法呼吁已久，现在是到了应该正式提上立法议事日程的时候了。

2008年8月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，此次会议明确指出土地规划立法的导向选择与法律框架构建严金明（中国人民大学公共管理学院土地管理系，北京100872）摘要：研究目的：提出土地规划立法的导向，构建土地规划法律框架。

研究方法：应用文献研究，理论分析和实证分析相结合。

研究结果：土地规划立法应该体现市场经济下的立法理念，注重土地利用伦理的立法准则，强调土地用途管制的立法核心，倡导“阳光规划”和“公众参与”的立法思想；土地规划立法体系的框架应该包括《土地规划法》和其配套的法律法规以及法令化的土地规划方案。

《土地规划法》与《土地管理法》是同属于《土地法》之下的姊妹法；《土地规划法》与《城乡规划法》应该互相协调，在土地利用上，土地利用总体规划应该是其他规划的“母”规划。

关键词：土地规划；土地立法；土地法律中图分类号：F 301.2；D 922.3文献标识码：A 文章编号：1001-8158（2008）11-0004-06严金明：土地规划立法的导向选择与法律框架构建5推进土地规划立法，从严制定用地标准和供地政策。

目前，加快土地规划立法，已成当务之急。

1.1提升规划“龙头”法律地位的迫切需要20世纪80年代以来，中国开始建立以土地用途管制制度为核心的土地利用总体规划制度，初步建立起从全国到省、市、县、乡的5级规划体系。

两轮土地利用总体规划的实施，对保护有限的耕地资源，保障国家粮食安全，促进节约集约用地起到了至关重要的作用，有效促进了中国经济社会的持续、稳定和健康发展。

土地利用总体规划立足解决有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

为落实科学发展观，目前国家对土地利用总体规划又提出更高的要求。

但是，作为协调各行业、各部门经济活动综合平台的土地规划长期以来缺乏相应的法律制度保障，规划内容、规划过程、规划标准和规划行为等也缺乏法律约束，没有明确的法律规定，各地目前开展规划时无法可依，无据可查，随意性较大。

这与国家赋予它的“龙头”地位是极不相称的，也势必影响土地利用总体规划的综合统筹能力。

目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》，而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务，对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定。

从完整的土地规划法律体系看：目前，一是缺乏统领土地规划工作全局的、效力较高的主干法律，即《土地规划法》；二是土地规划法律体系不完善，缺乏配套的法律法规；三是编制的《土地总体利用规划》只是一段时期内具有法律效力的政府文件，法律地位不高，规划的严肃性、权威性得不到维护。

因此，土地规划作为统筹城乡发展的重要平台，必须有相应的法律保障作支撑，土地规划的层次体系与法律效力需要通过立法进行明确[1]。

1.2依法推进第三轮规划和遏止违法用地的迫切需要从第一轮、第二轮规划实践的经验教训看，现有的土地规划法规远远不能满足第三轮规划工作的需要，与依法行政和按规划用地的实际需要仍有相当大的差距。

一直以来曝光的大量土地案件，无不可以用“违反土地规划”一言以蔽之。

由于缺乏强有力的法律手段，违反规划用地的行为得不到有效遏止。

20世纪80年代以来，中国针对耕地保护问题可谓用心良苦，严之又严，但仍难以从根本上解决违法用地和乱占滥用耕地的势头，难以遏制寅吃卯粮的“圈地运动”[2]。

1998年修订后的《土地管理法》和第二轮《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》都明确提出实现耕地总量动态平衡，实际上10年以来并没有达到预期的政策目标，全国净减少耕地1.3亿多亩。

据统计，全国目前有15％—20％以上的用地都是违规用地或违规批地。

自《土地管理法》颁布以来，全国共进行过6次执法大检查，但每次检查一过即刻反弹。

土地违法用地居高不下，屡禁不止，在全国范围内普遍和长期存在，究其原因就不能总认为一些人或者一些地方领导法制观念不强，违法乱纪，顶风作案，而要反思土地政策和法律制度本身设计尤其是土地规划法律本身的设计问题。

目前看来，要刹住大规模的违法用地，用行政督察的办法也许可以管一时或管一地，但从长远来看，这种办法值得质疑和反思。

因此，第三轮规划修编中正确处理社会经济发展与土地保护的关系，加快制定调整在土地规划的制定、审批、执行、监督、检查过程中所发生的各种社会关系的法律规范，不仅是完善土地规划制度、加强民主法治的大势所趋，也是现阶段和未来发挥第三轮规划宏观调控能力，遏止违法用地的现实需要。

1.3借鉴国外成功经验和推动中国规划法治化的迫切需要通过具有强制性效力的法律、法规来规范土地规划是国际上通行的、基本的做法。

在西方国家，土地规划方面都有比较完善的法律法规，并形成一套比较完善的法律体系，保证了土地规划的顺利进行。

规划就是法律，规划的编制、审批和实施都需要按法律进行。

在规划编制过程中，普遍实行公众参与，在土地开发利用过程中，实行严格的规划许可。

经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，当中国社会主义市场经济体制发展到今天，借鉴国外成功经验，规划的编制、实施和管理更需要由行政向法治化的过程转变[3，4]。

比如土地规划立法需要强调，在规划编制过程中，严格执行各类规划用地规模和标准，优化用地布局；任何单位和个人都应当遵守经依法批准6中国土地科学2008年11月第11期并公布的土地规划，服从规划管理；通过设定一系列的规划编制、审批、修改程序来控制行政部门的自由裁量权等。

以上这些重要的规定目前要么缺乏，要么只是散见于有关的政策文件或会议通知之中，法律效力明显不足。

如果这些规定一旦立法，将会大大推动中国土地规划的法治化达到一个新的高度。

2土地规划立法的导向选择土地规划的立法导向一般说来应立足中国的基本国情，以人口、资源、环境三大国策的协调发展为原则，以法律的统一性、规范性、稳定性、强制性、超前性等功能为保障，以十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地为统领，以优化土地利用结构和时空配置为手段，以充分考虑地区的自然、经济、社会、文化诸因素为条件，以促进土地资源的高效利用、有效保护、持续发展为最高宗旨。

除了以上一般的导向外，目前中国土地规划的立法导向尤其要重视以下4点。

2.1体现市场经济下的立法理念法制建设具有时代性和动态性，伴随着社会制度、政治制度和经济制度的变革，法律制度也在不断地变化，以顺应不同时代的需求。

改革开放30年来，中国逐步从计划经济转变为社会主义市场经济，土地规划立法理念也在不断进步和完善，以保障经济社会的和谐发展。

从市场经济角度来讲，一个有效率的土地资源配置需要满足三个要求：一是土地利用比例结构要符合一定产业结构衍生的各行各业的用地需求；二是土地利用空间结构要符合一定产业结构中各行各业用地的区位要求；三是由于产业结构是在不断变化、不断升级，要求土地利用的比例结构和空间结构也应灵活地随之变化[5]。