药品招标新举措--“挂网采购”

药品招标新举措--“挂网采购”
在今年4月9日召开的全国纠风工作会议上，卫生部副部长陈啸宏谈到，我国今年将进一步改进药品集中招标采购工作，以政府为主导、以省为单位的网上药品集中采购办法，争取今年在全国范围内推开，在确保药品质量和用药安全的前提下，切实把药品虚高价格降下来。

在整顿医药市场秩序、治理商业贿赂的大背景下，四川、广东等省陆续推行了药品挂网招标采购，目前已有12个省（自治区）施行，它对药品购销、流通体制改革、医药工商企业均产生了重大影响。

一、招标弊端日渐显露
我国公立医疗机构对药品集中采购的探索始于1993年，河南省卫生厅是首开先河者。

当时药品流通秩序十分混乱，为了降低医院采购成本，杜绝假劣药品进入医院，纠正药品购销环节中出现的“吃回扣”等不正之风，河南省卫生厅决定实行医院药品集中采购。

2000年，卫生部开始对药品集中采购工作进行试点。

2001年11月，政策框架形成，卫生部开始会同有关部门，在全国范围内推行药品集中招标采购制度。

药品集中招标采购政策的本意是转换采购模式，实现药品采购的专业化、社会化、信息化，建立与市场经济相适应的采购制度。

同时降低医院的药品购进价格，增加医院的药品差价收入。

但是，就在卫生部推行药品集中招标采购制度的同时，原国家计委(现已被撤消，其职责并入国家发改委)也推行了一项降低药品定价的新政?“顺加作价”，两项政策同步实施。

正是“顺加作价”政策的推行导致了药品集中招标采购走向“异化”，从某种意义上说，自“顺加作价”开始实施，真正意义上的药品
集中招标采购已经寿终正寝了。

“顺加作价”就是将医院销售药品的加成率限定在一个确定的“流通差价率”上，其计算公式是：集中采购的药品零售价格＝中标价×（1＋规定的流通差价率)(现行“流通差价率”为15%)。

“顺加作价”要求低进低出、高进高出，因为医院的差价率是固定的，其利润随中标价的提高而提高，这在客观效果上造成了医院不得不靠提高药品采购价格或者使用高价药来获利，这与当初药品集中采购降低药品采购价可谓南辕北辙，水火不同炉。

“顺加作价”将药品集中招标采购逐步异化为“二次限价”，使得药企、医院和流通企业形成利益共同体，于是都开始反对招标采购。

已经实施了八年的原有招标模式因为种种漏洞备受各界诟病，其中最核心的问题就是没有很好地起到降低药价的作用。

企业对招标政策的熟练应对，已通过种种方式一一化解了招标的威力，比如通过产品组合，用牺牲低价品种保护高价品种销售的做法，结果是药价并没有真正降下来，还衍生出一大堆问题，如产品生命周期被缩短、招标中介费支出不菲等等。

更严重的是由于招标拉长了药品采购链，导致了更多的
腐败行为产生。

二、药品“挂网采购”应运而生
由于药品集中招标采购在实施过程中被异化，加上老百姓“看病难、看病贵”的问题越来越突出，从2005年起，以纠风部门主导的国家相关部门对原有的药品集中招标采购政策进行了调整。

此次调整的主要目的不再是转换采购模式，而是为了降低虚高的药价，治理医药购销中的商业贿赂，减轻患者的医药费用负担，其基本原则也从以前的“质量优先，价格合理，不保证最低价格中标”，转变为“质量保证，价格合理，淘汰报价偏高的药品”。

经过模式调整后，出现了以“挂网限价竞价”为特点
的“四川模式”和“广东模式”。

现行药品招标有四种主要形式：一是滚屏网上竞价投标；二是取消规格，按剂型招标；三是低价位普药采取挂网电子商务平台交易；四是对1-2家议标品种采取政府限价策略。

从本质上说，挂网采购属于网
上竞价采购。

所谓药品“挂网采购”，主要是指药品生产企业通过网上采购信息平台，在采购办制定的限价范围内进行报价，高价者淘汰，低价者按价格由低至高确定入围药品品种，再由生产企业通过信息平台与医院签订供
货合同。

药品“挂网采购”与以往药品招标采购方式最大的区别在于，一是全省统一采购平台，各地不再分开招标。

二是以限价为主，议价为辅，价格是决定入围的最主要依据。

三是原则上只接受生产企业的报价，生产企
业签订供货合同之后再指定配送商送货。

三、实施药品“挂网采购”的意义
通过加强对药品购销环节的监督管理，以限价竞价的方式控制和减少流通环节，降低药品流通运作成本，达到有效降低药品价格的目的；设置限价和竞价的过程，科学制定药品的挂网限价，对不接受限价的药品不予进入医疗机构使用，有效地遏制虚高的药价，同时，设置一定的淘汰比例，进一步挤压掉虚高药价中的一些水分，使得医院购进药品的价格趋于合理；实时监控临床药品的使用情况，使医疗机构的用药情况接受社会群众的广泛监督，提高医疗质量，降低患者费用。

四、各地探索“挂网采购”新政
（一）四川省
2004年11月25日，四川省医疗机构药品集中招标采购医院工作联合委员会办公室发布了《四川省医疗机构药品集中招标挂网药品采购暂行办法》，2005年4月药品网上限价竞价招标制度由四川省首度实行。

四川省实施“挂网限价竞价”，也就是政府把统一采购的药品信息挂在互联网上，制定出采购药品的最高限价，接受这个最高限价的企业入围，不接受这个最高限价的企业出局。

1、具体操作流程
（1）根据挂网目录范围，在规定的时间和范围内，药品生产企业或药品生产企业委托的药品经营企业按要求递交书面和网上资料，进行资格申报，经审核，资料合格的将在网上予以公示。

（2）企业可以根据网上公布的挂网药品最高采购限价，在规定时间内进行报价。

（3）经招标办确认后，当场签订“四川省挂网药品服务合同”，并交纳挂网药品每个品规200元的信息处理费，不被确认的药品则不被纳入全省医疗机构采购使用范围。

据介绍，现在有81%-91%的医院用药都采用了挂网采购的方式。

参加挂网采购的医疗机构，涉及四川省二级甲等及以上的非营利性综合医疗机构、三级乙等及以上的非营利性专科医疗机构、中央在川医疗机
构全部招标及各市州全部跟标的医疗机构。

挂网药品分为两个质量层次。

一个分为单独定价药品、原研药品、优质优价中成药、中华人民共和国专利局颁布的结构专利药品四小类；另一个分为国产GMP药品与进口GMP药品两小类。

凡招过标的药品都以上次中标价为限，过去未参加过招标的，专利药以最高零售价7.5折的价格挂网，原研药和国内仿制GMP药均以最高限价6.5折挂网。

2、四川模式的优点
（1）全省统一一次完成，企业不必应付各地市的数次药品招标采购工作。

（2）凡是药监部门批准生产经销的合法产品一次性挂网公开采购价格，节省了复杂的评审比较过程。

（3）建立了政府监管制度，医疗机构的上网采购行为直接与医疗机构的年终绩效考核相衔接，甚至影
响到医保定点资格的评定。

（4）每年每一品规200元标准收取信息处理服务费，相对于集中招标采购的中介代理服务费较低。

（5）强制执行的折扣标准确实使药品价格有所下降。

3、存在的弊端或不足
（1）医疗机构方面
①作为采购主体，购入价和零售价是全省统一的，用量大的医疗机构和用量小的医疗机构都执行同一
价格，回款好的医疗机构和回款不好的医疗机构也执行同一价格。

②强行折扣价和顺加作价势必降低医疗机构的收入水平，在目前医疗机构补偿机制不健全的情况下，
大部分医疗机构不能继续维持。

③由于没有呼叫中心，企业不可能及时响应医疗机构的订单，医疗机构必然用原来的电话、传真等传统操作办法。

但是为了应付政府主管部门的考核，网上订单也要下，这样医疗机构的重复操作负担加重。

（2）经营企业方面
①挂网采购仅明确了药品的生产企业，医疗机构可以自行选择并随时更换配送企业，这样不利于规范
经营企业和医疗机构的采购行为。

合法经营企业的利益依然没有保障。

②回款问题依然没有解决，企业为了要回货款的成本没有减少。

（3）生产企业方面
①国内生产企业被强制要求接受低于国外原研制药品报价的折扣，严重损害国内制药行业的利益。

②国外制药企业坚决抵制折扣要求，宁愿放弃四川市场也不降价。

③挂网不等于有销售量，依然需要企业通过既往的临床促销来完成销售，也必须通过经营企业取得回
款。

（二）广东省
广东省是第二个推行挂网采购模式的省份。

广东省制定了《广东省医疗机构药品网上限价竞价阳光采购实施方案(试行)》。

具体做法与四川基本一致，但取消了仿制药品生产企业报价的最高限价，由生产商直接上网公开竞价，报价截止时按规定比例淘汰价格偏高的药品。

1、具体方案
（1）药品的定价依据
①限价。

对限价竞价目录中的品种，制定限价后，所有产品报价均要求低于或等于限价。

②竞价。

对目录品种进行竞价分类后，同一竞价组内有3个或以上厂家的，根据厂家数目不同确定不
同竞价入围比例，报价结束后将报价由高到低排列，按比例选择一定数量价格低的品种入围。

③价格谈判。

在限价报价后，对纳入价格谈判的品种，组织专家进行价格谈判，邀请人大代表、政协
委员、媒体记者、特邀监督员、社会群众现场参与监督。

④政府定价药品以政府最高零售价扣除医院购销差价率后作为限价，市场调节价药品则以上一年度本
地区中标价格或其他地区的中标价格为主要参考依据。

（2）采购时限
采购活动原则上每年进行一次。

除急救药品、罕见病种药品可以临时申请挂网采购外，其它新品种每半年进行一次目录增补，但不得采购，只作为数据准备，以参加下一轮限价竞价。

广东省纠风办、卫生厅、
药监局、物价局等部门将组成监督小组全程监控。

（3）与以往药品招标采购方式的区别
①全省统一采购平台，各地不再分开招标。

②以限价为主，议价为辅，价格是决定入围的最主要依据。

③原则上只接受生产企业的报价，生产企业签订供货合同之后再指定配送商送货。

2、引发商业模式激变
（1）厂家直接报价和“二票制”
采购办要求配送商最多不超过三级，一般只采取两级，也称“二票制”，即生产企业给一级配送商供货，开具供货发票，一级配送商再供货给医院，开具供货发票，根据发票流向监督药品价格流通加价。

对于边远地区，允许再加一道配送环节，即“三票”。

“二票制”的另一打击对象是那些依靠与医院人际关系生存，不具备医药销售资格的“营销自然人”，防止其通过商业公司进行“走票”的行为。

（2）抱团生存
启动挂网报价程序，也就意味着商业公司的代理经销功能已被取消，他们所做的工作仅仅是配送。

完
全打破了现有的流通秩序。

生产企业选择一级配送商的时候，将更多地考虑网络全、配送能力强的商业公司，而中小型商业公司
在“二票制”的约束下，将可能没生意做。

《挂网方案》)出台后，作为应对之策，广东省内出现两个医药商业联合体。

一个是由18家医药商业企业组成的“广东省医药商业联盟”，一个是由10家医药商业公司组成的“广东医药流通联合体”。

从目前两个联盟的会员企业来看，恰恰正是分散位于各地的一些中小型商业公司。

目的是期望通过联盟的形
式扩大网络和配送区域，争取一级配送商的地位。

虽然挂网要求原则上是生产企业报价，但是生产企业不可能有那么大的人力物力来应对每个品种的挂网报价、与医院签订供货合同和收款，特别是一些中小型药企。

联盟的成立也是期望能够整合资源，为这些企业提供挂网全程服务，争取到好的品种进入自己的配送销售范围。

(3)争议点
①将商业公司的功能从代理、经销的生存方式通过政策行为改变为配送商，虽然可以缩减流通环节，
但工业企业的成本势必上升，并不符合社会总成本下降的原则。

②中间环节缩减，中介公司和商业公司的地位可能将被削弱。

③关于配送商的指定。

因为一旦进行全省统一采购，以往各地区的商业公司依靠地域优势成为首选配
送商的优势将会丧失，沦为二级配送商。

3、存在问题
据了解，广东省有关部门为控制医院招标采购的价格，给竞标药品设定“基准价格”。

根据这一规定，参加招标的产品按照60扣、75扣的价格进行招标。

这一“门槛”把众多的品牌药企业排除到门外。

此次广东省招标第一次“出局”的产品有五百多个，其中大部分都是国内具有较大规模企业的品牌产品，外资企业、中外合资企业的产品占了一半左右。

不论是国内外企业所拥有的品牌产品，企业在该产品上都必然投入了大量的科研费用和市场开拓费用。

因此，这些产品本身的成本也会很高。

如果按照60扣、
75扣的基准价格参加招标，企业的成本都无法收回。

此外，即使最终中标，还要进行医院的二次异价，那最终的结果只能是企业哪个品牌产品中标，哪个产品死掉。

（三）河南省
在酝酿了半年多之后，河南省卫生厅终于在近日出台了《河南省医疗机构药品统一招标采购实施方案》
（征求意见稿）。

即将在河南进行的挂网招标实践将是对当下呼声甚高但亦争议重重的挂网招标的一次极具意义的改
良。

1、河南模式与广东模式的区别
（1）标底的制作更为科学，不是盲目地与企业砍价，而是尽量选择企业可以接受的方式。

（2）竞价环节最大限度地区别质量层次，虽还有不完善之处，但也是目前能找到的最好的解决办法。

（3）强调企业对自己价格体系的掌握。

2、具体方案
（1）加强管理
①河南省卫生厅拟实行一些硬性规定，并在医院开展纠风整治等措施，以加强对医院回款的管理。

②对恶意投标的企业，河南省拟建立黑名单制度，永不允许这些企业在河南参加招标，并对因恶意投
标遭到损失的企业建立补救措施。

（2）制定动态标底
《意见稿》中提到，河南省医疗机构药品统一招标采购实行“区别品种品规，科学设定标底”的办法，在标底限价的基础上，采取竞价与价格谈判的方式。

①关于限价。

河南省卫生厅从去年开始，着手编写了《河南省医疗机构常用药品的分类编码》。

这个分类编码收入了12000多种常用药，包括通用名、剂型和规格等信息，还收集了与河南省社会经济发展水平相差不远的10个省份和河南省18个省辖市最近一次该药品的招标价格，作为限价的依据。

随着每年招标工作的进行，还将对数据进行及时的补充和更新。

同时，河南省卫生厅改变了去年在调查零售药店的药品零售价格时取最低值的做法，而是将所调查到的药店零售数据加权平均后取平均值。

②关于竞价。

河南省卫生厅根据上述编码和对市场药品零售价格的调查，为每个企业的产品都设置了
标底，在此基础上，组织企业进行竞价。

对同一品种规格药品投标人在3个以上（含3个）的，全部实行竞价的方式，采用比较降幅加专家投
票的办法，以差额淘汰法确定中标品种。

这种淘汰制并不是以企业降价的绝对值为标准，而是以企业自降比例为参考，即按照企业每次报价与之前报价的降低额度，结合其在其他地方的历史中标价，再参考专家对其产品质量的把关等结果进行打分。

这样就能在现有的挂网采购中最大限度地实现优质优价的目标。

而且，企业只要管好自己就行了，不用管别人。

只要产品质量好，自己的价格体系不出问题，就不会出现以往因中标价格太低所导致的中标就死的
情况。

（3）医用耗材纳入招标管理
河南省卫生厅要求各地市将医用耗材纳入招标管理之中，要求各地市招标办根据政府招标或者医院自己招标的品种和价格上报并汇总，进行编码，现在整理出来的大约有8000多种，形成对耗材招标的指导方
针价格。

（4）采用二级配送制
关于药品配送问题，初步的构想还是采用二级配送制，并希望逐步从网上采购过渡到网上结算。

《意见稿》中规定，所有品种原则上由一级经销商直接配送。

当一级经销商对某一具体品种在某个城市覆盖不到时，可委托1-2家二级经销商进行转配送，并由投标人持委托书、经销合同复印件到河南省医
药招标采购管理机构备案。

3、更具可行性
河南省卫生厅不是简单照搬四川、广东的做法，而是根据河南实际情况进行网上招标采购的流程再造；所提出的政策思路很有创意，如果能够以此为基础形成实施方案，将会使以省为单位的网上集中招标采购
更具可行性。

四川采用固定标底价格，淘汰高于标底价格的报价药品；广东则不设标底价格，通过公开竞价淘汰所有价格偏高的药品。

而河南采用的动态标底价格，以市场形成的价格为基准，对所有企业的报价进行动态比较。

这样的竞价淘汰规则既有利于降低药品虚高价格，又能体现优质优价原则，充分尊重市场形成的价格，无疑是市场经济条件下由政府主导医疗机构药品采购价格协商过程的理想实现方式，对各地具有重要的借鉴
价值。

4、三点疑问有待解决
（1）既然对企业向医院配送药品的时间做了非常严格的规定，那么企业如何能及时获得医院的采购信
息以尽快配送？
（2）在专家评判环节，如何能保证专家做到真正的客观公正？
（3）医院的货款结算问题，河南省卫生厅如何真正有效地监管？
（四）上海市闵行区
2005年，闵行区开始进行网上集中采购的模式探索，实行全区统一遴选物流配送企业、统一进行成交确认和合同订立、统一进行订单处理、统一进行货款结算。

在上海市以市为单位政府主导的招标限价的基础上，闵行区实现了真正意义上的统一配送和统一结算。

同时，对医疗机构实行收支两条线管理，以财政专户方式建立了结算准备金制度；对全区医疗机构的药品差价收入进行二次分配，改变医疗机构的药品收支运行机制，切断了药品销售和医疗机构之间的直接经济利益联系，走出了一条以网上药品集中采购为主
要实现方式的医药分开之路。

五、各地“挂网采购”的变化点
由于卫生部未制定出统一的网上集中采购行业标准，流程和规则由各地自行探索，模式变化令人目不暇接
是很自然的现象。

在大体一致的挂网招标框架下，各地变化将主要集中在以下3个方面：
1、网上竞价的价格评审和比较规则。

尽管河南提出的动态标底方式最具合理性，但由于实施动态标底
的规则和技术的复杂性，并不是所有地区都具备实施条件。

2、合同订立方式。

能否以集中进行成交确认的方式进行合同订立，是衡量第二次定价和集中采购的重要标准。

如果像四川、广东一样仅仅以省为单位挂网限价，成交确认和合同订立分散进行，就不是以省为
单位的网上集中采购而是网上统一限价。

3、货款结算方式。

网上集中采购必然要求统一进行货款结算，并由主导价格协商的政府行政部门承担
医疗机构不能按时结算货款的经济责任。

六、药品“挂网采购”的利与弊
（一）药品“挂网采购”的优势
1、相对于原来的采购模式，挂网首先在技术规则方面更为科学，实现了全国厂家远距离竞价、议价，
并且做到了招标过程的公开、公正、公平，是历次招标中最先进的模式。

2、挂网采购，医院也减少了药品采购中面临的风险和压力。

3、药价进一步降低。

4、减少了中间环节，省去了企业大量人力物力，使更多的企业参与进来。

5、增加了透明度，使药品流向更加清楚，减少了腐败和暗箱操作。

（二）药品挂网招标凸显三大问题
问题一：挂网招标就是价格战
1、地方相关政府部门和招标办实际上是把以前管理混乱的后果全部转嫁到医药生产企业和经营企业上。

厂家要以最低的价格在全省乃至全国推广，相信厂家别无选择，只能放弃已开发多年的医药市场。

在这次福建和安徽的招标中，部分大企业的重点品种退出招标就是明证。

显然以局部来限制整体并让厂家和
经营企业来承担所有的后果是不公平的。

2、过分以价格为主导因素甚至以降低招标价格来作为政绩，其结果有可能引起企业重价格轻质量，重成本轻创新，从长远来看不利于整个行业的良性发展。

事实证明，价格战只能是低水平的竞争态势，竞争
的核心应该是品质、服务和创新。

如果一味地强调价格在评标过程中的作用，就必然使得挂网招标产生新的低价中标导向，最终的结果可能是品牌药斗不过低价药，容易产生劣药驱逐良药的不良后果。

3、目前实行的限价招标显然违背了药品招标采购应当遵循的“质量优先，价格合理，行为规范”三大
原则。

因为现在实际变成了“价格优先，质量合格”。

这不是背道而驰吗？
此外，所有属于中药国家保护品种、独家品种、优质优价品种、省名牌产品、专利品种、原创研发产品等均未能按国家发改委“政府定价”的政策原则执行。

问题二：挂网招标采购，只招标不采购
1、医院确标
中标后还需要医院确标，这使前期招标合同如同废纸。

能否进医院？这是走过招标独木桥后药企考虑的又一个关键问题。

现行挂网采购之中的只限价不采购行为，使生产企业要保证自身的采购量，不得不面临二次攻关。

话语权掌握在医院一方。

这种不够“阳光”的做法很有可能形成新的腐败平台。

这和以前的
集中招标采购相比，只是增加了挂网采购的方式。

2、二次议价
医院确标后，二次议价让厂家及经营企业颇为头痛。

二次议价议高的可能性比较小，主要是议低的问题（当然医院零售价格不变）。

在医药采购中，几乎医院都处于强势甚至是垄断地位。

议低让厂家及经营企业直接面临经济损失不说，还有可能招来产品仍有‘水分’的嫌疑。

医院也有苦衷，药品降价了，而医院总用药量基本维持在同一个水平，那么总利润显然也是急剧下降的。

怎么办，只能想这样的办法了。

因
此，现行的二次定价影响了国家定价的严肃性。

3、回款问题依然存在
挂网招标采购的药品进入医院后，货款能否如期收回是企业面临的又一个问题。

医院延长回款时间，必然降低企业的资金周转速度，导致生产成本和流通成本加大，其最终的后果还是转嫁到患者身上。

所以，不论挂网招标与否，国家相关部门都应该出台对应的措施加强监督和管理。

毕竟从本质上说，厂家及经营企业一旦供货给医院，那么二者的合同关系就宣告成立。

既然是合同关系，双方就应该遵守约定，享受权
利，履行义务，任何一方违反责任都应该承担后果。