我国行政处分救济制度

浅谈我国内部行政行为的救济

肖进中*张建**

(山东工商学院山东烟台264005)

摘要: 行政机关的内部行为涉及广大公务员的切身利益，而我国目前的救济制度，无法切实保障公务员的合法权益。如何完善对内部行为的监控和救济，是我们关注的问题，笔者从现实和理论角度来分析对于内部行为救济的相关问题

关键词: 内部行为人事行为特别权力关系

一、内部行为救济的历史沿革与现状

内部行为是指行政机关在行政组织内部和对国家公务员（以下简称公务员）所实施的不直接涉及行政管理相对人权益的行政事务管理行为。内部行为之“内部”性是指决定的作出主体与承受主体之间具有行政隶属关系，两者即使没有编制上的隶属关系，也应有领导与被领导或监察与被监察的关系。内部行为可分为两类，第一类为工作性质的，如上级行政机关对下级行政机关的命令、指示、批复等，不涉及具体相对人的权益；第二类为人事性质的，如行政机关对其工作人员的奖惩、任免、考核、调动等，直接涉及公务员的权益，在我国一般称其为“人事行为”，公务员作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。

在我国，内部行为被排除在行政复议和行政诉讼之外，①行政系统内部的行政救济是其主要救济途径。学界呼吁，公务员同样可能受到行政机关的违法或不当侵权，应注重公务员的行政救济——内部行政救济。“内部行政救济是行政机关内因内部行为违法或不当而发生的救济，主要处理行政机关与所属公务员之间的权益纠纷，目的在于维护公务员的合法权益。”②

我国内部行为的救济在建国后可追述到1957年，国务院发布了《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，确立了公务员不服行政处分的救济制度。这个规定至今仍然有效，当然这里所指“复议”应理解为向处理机关“申请复核”之意。《奖惩暂行规定》所确立的人事行政救济的范围限于行政处分，但在其后的法制受到严重破坏、法律虚无主义盛行的年代里，《奖惩暂行规定》的规定也就形同虚设。

党的十一届三中全会后，我国的民主、法制建设才真正迈上发展的轨道。1993年《国家公务员暂行条例》颁布施行，该条例规定涉及特定公务员权利义务的人事行为，都可受行政救济,其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉,对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。

至1997年《中华人民共和国行政监察法》颁布，1990年实施的《行政监察条例》同时废止。《中华人民共和国行政监察法》规定了对于行政处分、监察决定以及监察建议的*肖进中，（1979，9——）男，湖北孝感人，山东工商学院法学院教师。

**张建，（1981，6——）男，山东菏泽人，山东工商学院法学院教师。

①《行政复议法》第8条；《中华人民共和国行政诉讼法》12条，内部行政行为是一个学理概念而非法律概念。行政法学界一般将行政诉讼第12条列举的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”视为内部行政行为，并因此总结出内部行政行为不能提起行政诉讼；1999年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第4条。

②笔者认为目前在内部不存在行政行为,除非扩大行政行为的概念，所以“内部行政行为”应暂时为“内部行为”。杨解君、温晋锋：《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第24页。

救济。同年，人事部发布了《人事争议处理暂行规定》，为公务员因行政机关在录用、调动、履行聘任合同发生争议时提供了可以向人事仲裁委员会申请行政仲裁的途径。

从上述法律、法规的规定可见：

1、影响到公务员个人权利义务的行为都有一定的救济途径。行政处分、监察决定、监察建议都有明确的救济规定，而依据《国家公务员暂行条例》第八十一条第一款和第八十二条第一款,对涉及国家公务员的人事处理决定以及行政机关及其领导人员侵犯国家公务员合法权益的所有行为都在救济范围之内。

2、救济的途径。（1）对于行政处分:《奖惩暂行规定》规定对于行政处分既可向原处理机关申请复核也可直接向上级行政机关申诉；《公务员暂行条例》规定对行政处分决定不服的，可以向原处理机关申请复核或者向同级人民政府人事部门申诉，还可以向行政监察机关申诉；《监察法》规定行政处分决定不服的，可以向监察机关提出申诉；《奖惩暂行规定》与《公务员暂行条例》相比，前者还规定了对行政处分可以直接向上级行政机关申诉，因为前者的效力高于后者，故对于行政处分，其救济途径为：可以向原处理机关申请复核或者向同级人民政府人事部门申诉，向行政监察机关申诉，还可以直接向上级行政机关申述。（2）对人事处理决定不服的，可以向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉；对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告;（3）监察决定向作出决定的监察机关申请复审，对监察建议有异议的，向作出监察建议的监察机关提出；（4）《人事争议处理暂行规定》又为公务员因行政机关在录用、调动、履行聘任合同发生争议时提供了仲裁途径。

3、时限。《奖惩暂行规定》规定公务员要求救济的时限为一个月，《国家公务员暂行条例》和《中华人民共和国行政监察法》规定公务员要求救济的时限为三十日，因监察法的效力高于奖惩暂行规定，故救济时限应统一为三十日。《人事争议处理暂行规定》规定救济的时限为六十天。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益而向上级行政机关或行政监察机关提出控告的行为无时限规定。从保护公务员权益。笔者以为其时限应不少于三十日。

4、救济名称，救济名称五花八门，及不协调、统一，如“申请复核”、“申述”、“控告”、“申请复审”、“复议”，建议应相对统一救济名称。

5、救济的处理。《奖惩暂行规定》规定：“国家行政机关对于受处分人的申诉，应该认真处理。对于受处分人给上级机关的申诉书，必须迅速转递，不得扣押。”《国家公务员暂行条例》只规定，受理国家公务员申述、控告的机关必须按照有关规定作出处理。只有监察机关处理人事行政救济案件有具体明确的规定。

二、现行救济制度的弊端

1、保证救济公正的一个重要因素就是救济机构的独立性原则，自然公正原则最基本的要求就是裁判者不能“自己裁判自己”，裁判者必须在裁判过程中保持中立。在上述不服内部行政行为的救济途径中，如受理机关为原处理行政机关或上级机关，则违背了“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则，各国的行政机关都具有较强的特权性和封闭性色彩，一般难以自发地进行自我反省，且在某些情况下，上、下级行政机关可能相互沟通，共同损害公务员的合法权益。若受申诉机关为人民政府人事部门或监察部门，由于受申诉机关并不独立于政府，则公正性也难以保证。

2、《奖惩暂行规定》、《国家公务员暂行条例》与《中华人民共和国行政监察法》虽然对当事人的救济途径作了规定，但上面的分析可见受理程序语焉不详，受理机关的裁量权漫无边际，受理机关的责任不明确，这难免为搞暗箱操作大开方便之门。

由于上述方面的原因，在行政管理中造成了一系列后果：（1）行政系统内部民主氛围不够，家长制作风盛行；（2）广大公务员明哲保身，其履行职责的主动性、积极性没有发挥；（3）反腐倡廉受到影响，集体腐败的“窝案”层出不穷；（4）行政效率低下，