柏檀_学前教育的外部性辨析——政府投入学前教育的理论基础研究

学前教育的外部性辨析——政府投入学前教育的理论基础研究柏檀（南京师范大学 210097）【关键词】学前教育公共产品外部性公共投入市场失灵政府失灵【摘要】从经济学的含义来判断，学前教育并不是（准）公共产品，但这并不构成将学前教育供给推向市场的理由。

政府投入学前教育的正当性，来源于学前教育所带来的巨大的正外部性。

外部性的存在，使得学前教育资源配臵发生市场失灵，政府通过财政投入“干预”市场失灵。

对外部性的深入分析表明，学前教育具有明显的公共外部性、消费外部性、网络外部性和代际外部性，这些特征共同为政府投入学前教育的提供了理论支撑。

要研究学前教育财政投入政策，首先需要辨明的一个问题是：对于未纳入义务教育的学前教育而言，政府是否有必要予以投入，或者说政府投入学前教育的正当性如何。

事实上，上个世纪90年代开始的国企转制、经济转型的过程中，相当多地方的政府就是以幼儿教育属于非义务教育为由，实行了学前教育的“社会化”，将学前教育责任完全推向了市场，地方政府减少或完全不再投入于学前教育，从而导致了整个学前教育事业的大滑坡。

因此，在国家强调“各级政府要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”的背景下，进一步从学理上论证政府投入学前教育的合理性是颇为必要的。

一、学前教育的产品属性判定在经济学中，判断某一产品应当由政府提供还是由市场提供，主要依据对其产品属性的判定。

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品、私人产品、以及介于这两者之间的混合产品或称准公共产品。

国内已有的文献大多以公共产品理论为依据，认为学前教育属于（准）公共产品，如王善迈认为，义务教育属于公共产品，非义务教育（包括学前教育）属于准公共产品。

但实际上，若仔细对照经济学中的相关理论，很难做出“学前教育是（准）公共产品”的判断。

一般来说，经济学家将是否具有可排他性1和竞争性作为区分私人产品与公共产品的基本标准。

所谓可排他性，是指这个物品一旦被 A 消费，那么从技术上很容易排除 B 对它的使用（如付费才能消费）；而非排它性则指当 A 消费某一物品时，他很难从技术上排除B 对它的消费。

例如，家里电灯可以很容易地不让他人使用，具有明确的可排他性；而街道上的路灯则很难限定使用者，具有非排他性。

竞争性是指消费者的增加会引起生产成本的增加，而非竞争性则是指消费者的增加并不会引起生产成本的增加。

如家里的照明费用往往随家庭人数增加而增加，而街道的照明费用则与使用路灯的人数无关。

从上述两个性质去考察学前教育的产品属性，无法得出学前教育是公共产品的结论。

事实上，斯蒂格利茨在《经济学》一书中，明确地把教育（各级各类教育）纳入“纯私人产品”的范畴；在其《公共经济学》一书中认为，教育是“公共供给的私人产品”。

其实，当前学前教育的现实问题恰恰说明了学前教育不是公共产品：“入园难”问题的存在，表明学前教育具有明确的排他性——很多儿1英文Excludability一词，大部分人翻译为“排他性”，笔者以为更确切的译法为“可排他性”，意思是技术上存在将他人排除在某种商品的消费之外的方法，如不付费则不能消费。

童被排除在了幼儿园之外；“入园贵”问题的存在，表明学前教育具有很强的竞争性——学前教育的成本随着接受教育的儿童的数量增加而增加，收费也越贵（在经济学中，市场中商品的价格是根据其边际成本决定的）。

因此我们难以认同，学前教育和国防、消防等服务一样，具有公共产品的性质，以此作为政府投入学前教育的合理性依据缺乏说服力。

人们从经济学角度论证政府投入学前教育合理性时，往往还会运用另外两个理论：外部性理论和人力资本理论。

本文认为，外部性理论对政府投入学前教育的解释力更强：学前教育是具有公共外部性的私人产品，学前教育的经济外部性主要表现为对人力资本积累的作用。

因此，下文将具体分析学前教育的外部性。

二、学前教育的外部性分析冯晓霞等（2007）在《世界幼教事业发展趋势: 国家财政支持幼儿教育》一文中抛弃了学前教育是公共产品的说法，而将国家财政支持幼儿教育的理由归纳为两条：一是补偿幼儿教育的正外部效益，二是弥补幼儿教育市场的缺陷。

这里实际上涉及两个重要的经济学概念：“外部性”和“市场失灵”。

从公共经济学的角度来看，“外部性”是造成“市场失灵2”的主要原因，“市场失灵”使得交易价格不能充分反映市场中的供求关系，从而造成供给不足或供给过剩，影响了社会福利最大化的实现。

“市场失灵”为“政府干预”提供了理由：通过政府的干预（即增加或减少供给）实现供需平衡，以实现社会福利的优化。

按照这个逻辑，要论证政府投入学前教育（即政府“干预”学前教育）的正当性，就需要说明学前教育服务存在着引致市场失灵（学前教育供给不足）的外部性。

换句话说，我们只需证明，学前教育能对社会产生明显的正的外部性（存在受教育者个人收益之外的社会收益），即可为政府投入学前教育提供充分的理论依据。

1、外部性的内涵大约从十九世纪末、二十世纪初开始，外部性问题进入了经济学研究视野。

马歇尔在 1890 年出版的经典著作《经济学原理》中首次提出并论述了外部经济概念，庇古则在 1920 年发表的《福利经济学》一书中对外部性问题进行了系统分析，从而形成了较为完整的外部性理论。

在庇古之后，鲍默尔、萨缪尔森、史普博、布坎南、斯蒂格利茨等著名经济学家都对外部性问题做出了精辟的分析。

关于外部性概念的内涵，自从其产生以来就存在诸多争议。

萨缪尔森认为：“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。

”兰德尔认为：外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象；也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。

两者在本质上是一致的：前者是从外部性产生主体的角度来定义，后者则是从外部性接受主体的角度来定义。

布坎南（Buchanan ）和斯图布尔宾（Stubblebine ）给出了外部性的形式化描述：所谓外部性就是某经济主体福利函数的自变量中包含了他人的行为而该经济主体又没有向他人提供补偿或索取报酬，即：()m k nj j j j j X X X X F F ;,,,21⋅⋅⋅=，k j ≠。

这里j 和k 是指不同的个人（或厂商），j F 表示j 的福利函数， i X ()m n i ,,,2,1⋅⋅⋅=是指经济活动。

这个函数表明，如果某个经济主体j 的福利函数除了受到他自己所控制的经济活动i X 的影响外，还受到其他人k 所控制的某一经济活动mk X 的影响，就存在外部性。

简单地说，外部性是某个经济主体在发生某一经济行为时，非主观愿意地对另一个经济主体施加的一种外部影响（受益或受损），而前者又不能按市场价格向后者提供补偿（当后者受损时）或索取报酬（当后者受益时）。

使他人受益的外部性（如某人燃放烟花，给他人带来快乐），称为“正外部性”或“外部经济”；使他人受损的外部性（如工厂排出浓烟，使环境受到污染），称为“负外部性”或“外部不经济”。

总之，外部性具有两个本质特征：一是受影响方的“决策的非参与性”，即被动地接受影响；二是受影响方“缺乏有效的反馈机制”，即无法反过来对实施方产生影响。

经济学家关注外部性问题，是因为它会导致“市场失灵”：自由市场经济理论认为，市场竞争能使价格精确地反映商品的稀缺程度和资源在现在和将来的价值，从而引导生产、投资和消费，达到经济资源的有效配臵。

市场竞争价格及交易数量是市场参与者依据“私人边际收益=私人边际成本”公式决定的。

若存在正外部性，意味着有一部分收益为他人所获得，市场参与者的私人边际收益变小，上述等式的解发生变化，导致市场价格提高，交易数量减少，资源未能实现有效配臵。

相反，若存在负外部性，则意味着有一部分成本由他人所承担，市场参与者的私人边际成本变小，上述等式的解也发生变化，导致市场价格降低，交易数量提高，资源也未能实现有效配臵。

总之，外部性的存在，使得市场价格扭曲，市场不能有效率地配臵经济资源，即出现“市场失灵”。

“看不见的手”(即市场)所形成的价格扭曲，需要由“看得见的手”（即政府）来纠正——“市场失灵”发生的领域，就是“政府干预”存在合理性的领域。

经济学中，对于外部性带来的市场失灵问题的解决方法，是将外部性“内部化”。

即以某种方式（如征税或补贴）让外部性所造成的收益或损失反馈给外部性的行为者，以有效地消除私人成本与社会成本、私人收益与社会收益之间的偏差，从而保证市场机制正常发挥优化资源配臵的作用。

2、学前教育的外部性分析《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出，学前教育是“是重要的社会公益事业”。

在公共经济学的语境中，社会公益事业就是能给整个社会带来正外部性的事业。

大量研究表明，学前教育具有正外部性：学前教育能为受教育的适龄儿童（及其家庭）之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的。

关于学前教育的正外部性的论述很多，冯晓霞等（2007）总结为：“幼儿教育对人的各种能力的发展都有长期的积极效应, 可以提高其未来的生产能力和经济增长能力, 提高国家的公民素质, 提高整个民族的文化和道德素养; 幼儿教育可以提高妇女就业机会, 促进男女平等, 减少贫困人口, 降低社会救助费用; 幼儿教育有利于打破“一代贫困, 代代贫困”的恶性循环, 促进社会公平”。

在关于学前教育正外部性的实证研究中，最著名、最具代表性当属高瞻—佩里学前教育方案。

佩里方案的长期跟踪研究表明，参与该方案的儿童成长到40岁时，其所受保育教育服务的投资回报率高达1:17.07。

其中, 对幼儿个人的回报率为1: 4.17, 而对社会的回报率则为1: 12.9。

这1:12.9的社会回报率正是学前教育的正外部性的量化值。

这个结果表明，该学前教育项目的社会收益为个人收益的3倍，其正外部性不容质疑。

事实上，西方发达国家开展了大量的关于学前教育成本—收益的研究，这些研究都可以认为是关于学前教育外部性的实证研究。

这些研究的结果表明，学前教育项目的收益率从2倍到17倍不等。

同时，相关研究还表明：在所有教育阶段中，学前教育的个人和社会投资回报率都是最高的。

也就是说，学前教育的正外部性是所有教育阶段中最强的。

由此来看，政府投入学前教育的合理性在于：学前教育不仅能使受教育者本人受益，而且也能使整个社会受益，即存在明显的正外部性。

由于受教育者不能享有学前教育的全部收益，所以根据“谁受益、谁负担”的原则，也不应该由他负担全部成本。

否则，学前教育服务的需求就将明显不足，表现为：家庭对学前教育的投入意愿降低、幼儿入园率下降、幼儿教育水平低下等，从而对整个社会的人力资本积累带来很大损失，对社会和经济的未来发展产生不利影响。