浅析“三公消费”治理存在问题及对策

浅析“三公消费”治理存在问题及对策作者：陈晓娟来源：《法制与社会》2013年第28期摘要当前，“三公消费”治理已进入实质化操作阶段，本文针对治理过程中存在的诸如信息公开不到位，衡量标准不清、缺乏问责机制、经费转嫁现象严重等问题进行分析，探求其产生的深层原因，提出应从调整权力结构、重塑官场生态，深化财政体制改革和构建多维监督机制等方面着手，以期从根本上解决“三公消费”的不断膨胀问题。

关键词三公消费信息公开权力结构监督作者简介：陈晓娟，上海理工大学管理学院，硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理。

中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-179-02“三公消费”是指因公出国费、车辆购置及运行费、公务接待费三项行政经费的支出。

目前，我国“三公消费”已成为一种特权消费，存在着浪费过多和公私不分的现象，而由此衍生出的腐败问题严重影响了政府的形象和公信力。

近年来，国家出台一系列的政策来整治舌尖上的腐败、车轮下的腐败以及公费旅游歪风，如2012年国务院通过的《机关事务管理条例》，明确县级以上人民政府应当定期公布三公经费的预算、决算和绩效考评情况；年底，针对出访、接待等活动出台了“八项规定”和“六项禁令”；2013年7月印发了《当前政府信息公开重点工作安排》进一步推进财政预算决算和三公经费公开。

应当说中央整治“三公消费”的态度是坚决的且取得了一定的成果，但在其治理过程中也暴露出了许多问题。

一、当前“三公消费”治理存在的问题（一）信息公开不到位信息公开是为了保障公众的知情权，进而实现其质询权、建议权和监督权，以确保政府运行成本处于合理的价值区间。

目前我国“三公消费”的信息公开并不到位，具体表现在两个方面：一是信息公开不及时。

中央和地方各部门迫于上级（国务院）压力逐步公开三公经费，但推迟公布现象普遍存在，各部门对“三公消费”信息公示的回避心态，直接导致各级政府存在敷衍应付、蒙混过关等问题。

二是信息公开无明细。

涵盖“三公消费”支出明细的3号账本《预算支出经济分类账》，在政府预算草案报告中未做任何介绍。

从已公开的情况来看，其范围、方式、深度和广度都不够，多数只显示宏观取向，未涉及细节问题，以致公众对其用途的合理性和开支的真实性情况无从判断，社会监督更是难上加难。

（二）标准不清，缺乏问责机制“三公消费”公示没有统一标准，已出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》和《机关事务管理条例》仅要求各部门公开经费，对于怎样公开以及公开到何种程度并没有具体规定，各部门三公经费报表格式、公开内容和公开事项都是自行制定，公布的最终数据也没有明确的衡量和评判标准，致使经费公开程度不一，社会公众也无法进行有效的比较与评价。

现有的问责机制也十分乏力，无法起到威慑作用。

对于相关部门推迟甚至不公布数据行为没有严厉的惩治措施，造成中央三令五申而地方置若罔闻的尴尬。

同时，公职人员的“三公消费”过度现象被看作是作风问题，而非违法行为，处罚方式主要是通报批评、书面检查等，这意味着“三公消费”的潜在收益远远大于违规成本，更容易诱使公职人员铤而走险。

（三）经费转嫁现象严重目前，一些部门一方面公布三公经费，另一方面却将部分三公开支转移到其他非财政拨款中。

三公支出看似缩减，实质却是以其他方式转移隐藏，这在一定程度上愚弄了舆情民意。

经费转嫁通常有三种：一是挪用专项资金。

据山东省审计厅审计报告显示，2012年省内有13亿专项资金存在使用不规范、被挤占挪用和虚列支出等问题。

二是转移给下级单位。

有些部门为压缩三公开支，让其所管辖的下属单位报销费用，2012年审计署公告显示，多个中央部门向下属单位转嫁会议费、出国费。

三是巧立名目，转移到“其他支出”里。

近两年，“其他支出”金额较大，在财政总预算中的比重逐年增加，作为看不见的财政支出，常常成为三公经费的隐藏地。

二、问题产生的原因分析（一）权力结构失衡，官风不正权力结构失衡是“三公消费”现象迟迟未得到遏制的根源。

因为权力失衡时，往往会带来巨大的权力租金。

一直以来，政府权力占有绝对优势，公职人员掌握着更多的资源、人脉关系，基于官家特权意识，权力部门往往通过公款接待、公车私用和公费出国形式将其权力变现化。

与传统的直接受贿相比，这些手段的隐蔽性更强，违法成本更低。

权力结构失衡亦导致社会缺乏实质民主，民众没有相应的话语权和监督权，进而很难对政府做出有效地制衡和监督。

同时，我国的公务来往中存在一些根深蒂固的潜规则，比如“吃好喝好，事情才能办好”，于是公款接待的规格越来越高，同样公车也被看作是官员身价和地位的象征，这些不良的官场风气促使“三公消费”变成潜规则下的集体行动。

（二）相关法律体制不完善目前尚未出台一部针对“三公消费”的预算、审查、评估使用、监督问责、处罚等相关事宜的法律，“三公消费”治理问题一直处在无法可依的境地，仅依靠行政部门内部的自制显然不现实。

现行的相关制度规章较为粗放，缺乏约束力和执行力，且大多数规定都是由国务院和财政部制定，也即行政机构在用自己的“左手”监督自己的“右手”，作为既得利益者，其制定的条例往往会维护自身利益，缺乏约束力和公平性。

此外，很多制度在法律上位阶较低，缺乏权威性，对于违法行为没有严格的惩治措施，致使官员的违法成本较低，即使被曝光也只会被认定为违规违纪，受到纪律处分而非相应的法律制裁。

（三）财政预算制度存在缺陷我国现行的财政体制倾向于以政府为中心，强调国家利益至上，忽视了财政的公共性、公开化和法制化。

“三公消费”存在的诸多问题，透视出财务管理的不足：一是财政预算制度划分为预算内和预算外两部分，预算外资金通常不被纳入人大批准的范围，一些领导干部利用预算外收入进行“三公消费”。

二是预算编制较为粗略，精细化程度有限，即使作为公开部分，由于信息不对称，外部的公众和媒体也很难看出其中的“猫腻”。

三是行政经费的配置以部门人员和上年经费额度为参照，致使很多单位年底“突击花钱”，防止第二年的用钱指标减少。

这种忽视审计和公众参与监督的预算、决算机制弱化了公共财政应有的效率和为人民服务的意识。

四是现行的财政体制在公务接待、公车使用和公费出国方面缺乏预算约束机制，没有预定的“高压线”，致使三公经费的申报和支出不受限制，财政管控有名无实。

（四）监督执行不力从表面来看，“三公消费”是受到多重监督的，包括主管部门、审计部门、财政部门和人大以及社会公众，然而事实上，政府对“三公消费”的监督是严重缺位的。

从监督类型来看，目前以内部监督为主，倾向于行政系统内部的自制，即用自己的矛刺自己的盾，其公平可靠性有待考究；从监督对象来看，“三公消费”多集中在领导干部手中，而领导干部拥有很大的权力同时自由裁量幅度也很大，同级不便查，同事不好查，权力的高度集中使得行政检查、财政监督等都停留在表面；从监督主体来看，缺乏应有的权威。

一方面，我国审计机构不像外国那样独立，而是作为政府的一个部门，向首长负责，这种不独立和无权力形式使其监督缺乏权威性；另一方面，由于体制因素，人大一直未能发挥其审查和监督作用，社会公众作为税收资金的提供者，本应最具知情权和监督权，却因政府部门政策执行的不透明、不公开造成信息不对称，陷入愿意监督却监督不了的尴尬境地。

三、治理“三公消费”的对策和建议（一）调整权力结构，重塑官场生态抑制“三公消费”，归根到底是要简政放权，缩减政府手中掌握的资源和权力，合理界定各部门的事权和财权，进一步完善相关制度，废除政府“一支笔”审批，扩大参与范围，赋予民众更加实质、具体的民主，改变目前“大政府，小社会”的格局，形成规范合理的权力运行机制，让公权力回归公共服务。

只有构建合理的权力制衡结构，才能有效遏制政府运转过程中的暗箱操作，从根源上解决“三公消费”问题。

同时，要深入开展法制教育和廉政教育工作，转变各级政府“官本位”思想和特权意识，增强公仆意识，重塑官场生态，形成为民服务的良好氛围。

（二）公开明细，深化财政体制改革阳光是最好的防腐剂，信息公开是治理“三公消费”问题的首要前提，也是增强政府公信力的关键所在。

一方面，应制定统一明确的公开标准和细则，规范公开项目、内容，形成制度化约束。

另一方面，深化财政体制改革，改变现行财政体制对于收入的硬约束和支出的软约束的弊端：一是提高预算、决算透明度，将政府预算的执行、审计和决算的全过程透明化，让每一分公款都在阳光下支出，接受公众的监督；二是改进不规范、不科学的“基数法”预算编制，增加预算编制的参与方，优化预算编制流程，使其更加公平、合理。

三是建立严格的公款消费报销制度，严格按照预算支出，防止资金使用的随意性。

（三）推进三公立法，建立问责、惩治机制社会进步是由人来推动的，但最终解决问题还是要靠法律和制度。

只有把治理公款消费列入立法计划，明确公款消费的法律责任，通过立法手段将违纪现象升级为违法犯罪，才能使公职人员依法办事，减少其暗箱操作的空间，避免中央三令五申而地方置若罔闻的尴尬，也为公众进行监督提供法律保障。

当前，预算公开处于刚刚起步阶段，各部门缺少公布经费信息的动力和责任，是否公布以及如何公布，往往取决于领导者的意愿。

因此，建立完善的问责、惩治机制十分必要，问责应直击责任人，惩处要“零容忍”，只有依法追究相关责任部门，加大惩治力度，才能有效防止公职人员滥用权力，无度消费。

（四）构筑多维监督机制东北财经大学的学者唐志军曾说过：当前我国的监督权利与行政权力之间的关系陷入一个荒谬的“怪圈”即行政权力越大，监督权利对它的依附性就越强。

因此，构建有效监督机制的前提是确保监督主体的独立性，尤其是人大和审计机构的独立性。

要理顺党政关系，加强人大权威，使人大的立法权、审查权和监督权得到具体落实。

建立独立的审计机构，避免政府部门的利益保护倾向，同时，构建顺畅的民众监督和举报渠道，积极调动媒体舆论力量，使专业监督力量与社会监督共同发挥作用，从而实现监督效果的最大化。

总之，“三公消费”治理涉及政府权力结构、行政体制的方方面面，打破原有的利益格局必定会遇到重重阻力，关键在于政府是否敢于向既得利益群体“开刀”，改变权力失衡的局面，提高公众的参与度，使大政府回归小政府，让小社会走向大社会！参考文献：[1]温家宝.让权力在阳光下运行.求是.2012（8）.[2]蒋洪.公款消费的辨证施治.中国党政干部论坛.2012（12）.[3]谢雪林.8部委公开“三公消费”多数无使用明细.第一财经日.2011-7-14.[4]吴君亮.缺失的3号账本——点评2012年政府预算草案报告.南方周末.2012-3-19.[5]马占稳.深化治理三公消费的几点思考.理论视野.2012（1）.[6]饶松，周理.预算监督视角下的“三公消费”畸高原因及其治理.辽宁行政学院学报.2013（3）.[7]王业兴.中外“三公消费”治理的借鉴意义.广州社会主义学院学报.2012（4）.。