差别电价对节能减排的影响

在履行职责的过程中，如何基于监管机构自身的专业知识，对国家电力政策进行专业评估并提出相关政策建议，是电力监管机构服务党和国家工作大局的重要形式。

福州电监办开展的有关差别电价对节能减排影响的政策评估开了一个好头。

差别电价对节能减排影响的政策评估报告福州电监办市场经济条件下，差别电价属于电力企业针对不同消费者实施的电能商品市场营销行为。

但在我国，由于电力市场化刚刚“破题”，差别电价成为政府遏制高耗能产业的盲目发展和低水平重复建设、淘汰落后生产能力，推进产业结构调整和技术升级、缓解能源供应紧张局面的政策工具。

差别电价作为一项产业政策，其实际运行一般包含政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节。

由于人们认知活动的局限性和政策活动本身的复杂性，在政策实践中，事与愿违的现象是普遍存在的。

因此通过政策评估工作来检验政策的价值与效果就显得尤为重要了。

政策评估是一个完整政策过程的重要组成部分，是政策运行过程的重要环节，也是政策运行科学化的重要保障。

一个完整的政策过程除了科学合理的规划和有效的执行外，还需要对政策执行后的效果进行判断，以确定政策的价值。

通过政策评估，人们不仅能够判断某一政策的延续、革新或终结，而且还能够对政策过程的各阶段进行全面的考察和分析，总结经验、吸取教训，为以后的政策实践提供良好的基础。

政策评估是检验政策质量的基本途径，是决定政策前途的基本依据。

政策在制定时总是带有超前性，是政策制定者根据对未来的预测而做出的。

由于人们认知能力的局限性、客观环境的变化无常以及政策在执行过程中的走样，政策效果并不总如人们所想要的那样。

为了让政策达到预期的效果，有必要在政策执行后根据政策执行的实际情况来决定该政策是延续、修正还是终结，为重新确立政策目标、制定新政策提供必要的前提。

政策评估是提高政策水平的重要手段。

政策评估不仅由专业政策评估人员完成，而且要吸纳政策制定者、政策执行者的参与。

通过评估活动，政策的制定者、决策者能够就该政策对整个社会环境与政治系统的影响得到一个较为完整与理性的认识，在以后的政策制定中能更全面的进行通盘考虑，使政策制定的水平得以提高。

本课题的主要目的，就是对差别电价的政策效果进行跟踪评估，定量分析执行差别电价政策对实现节能减排目标的贡献，并给出具体政策优化建议。

一、差别电价政策回顾差别电价政策本质上属于价格歧视（price discrimination）行为。

价格歧视是指企业在出售完全一样的产品时，对不同的顾客索取不同的价格。

价格歧视作为一种理论，属于定价策略的非线性定价范畴，无任何褒贬之意。

根据歧视程度的高低，价格歧视可以分为一级、二级和三级歧视（Pigou，1920）。

一级价格歧视又称完全价格歧视，是指企业根据每一个买者对产品可能支付的最大货币量来制订价格，从而获得全部消费者剩余的定价方法。

二级价格歧视是指企业根据不同消费量或者“区段”索取不同的价格，并以此来获取部分消费者剩余；数量折扣是二级价格歧视的典型做法。

三级价格歧视是指企业将其顾客划分为两种及以上的类别，对每类顾客索取不同的价格。

三级价格歧视是最普遍的价格歧视形式，我国现行的差别电价政策属于三级价格歧视，但非企业行为、而是政府行为。

我国差别电价政策出台于2004年6月。

其政策背景有二：一是2003年、2004年连续“电荒”，全国拉闸限电的省区超过24个，许多地区由季节性缺电转变为全年性缺电；二是高耗能产业快速发展，国民经济的重化工业化激励了电解铝、铁合金等高耗能产业的飞速发展。

为有效化解电力供需矛盾，经国务院批准，国家发展改革委对高耗能行业“试行”差别电价政策。

所谓试行，其潜台词是未获得法律授权；根据1996年《电力法》第四十一条规定，国家实行分类电价和分时电价；对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户，执行相同的电价标准。

差别电价显然与“同网同质同价”相悖。

差别电价政策历程大体上可分为三个阶段（参阅表一）：政策出台阶段（政策出台阶段（200420042004～～2005年）。

集中反映在两份文件上：一是国家发展改革委、国家电监会《关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知》（发改电〔2004〕159号），另一是国家发展改革委《关于继续实行差别电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2005〕2254号）。

差别电价的基本政策意图是抑制高耗能行业盲目发展，缓解煤电油运紧张局面；政策对象为电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6个行业，并将其分为淘汰类、限制类和允许鼓励类，允许鼓励类企业电价随各地工业电价统一调整，限制类和淘汰类企业电价在以上基础上分别每千瓦时提高0.02元和0.05元。

政策修正阶段（政策修正阶段（20062006年）。

经过2年的政策实践，差别电价政策暴露出3个主要问题：一是高耗能企业的甄别与分类缺乏统一标准，特别是限制类与淘汰类的划分；二是差别电价差异化程度不足以有效倒逼高耗能企业退出市场或进行技术升级；三是差别电价收入归属模糊。

为此，国务院办公厅转发了国家发展改革委《关于完善差别电价政策意见的通知》（国办发〔2006〕77号），对差别电价进行政策修正：一是扩大差别电价实施范围，将黄磷、锌冶炼2个行业也纳入政策对象，并出台《部分高耗能企业实行差别电价目录》，明确8个高耗能行业淘汰类、限制类企业的划分标准；二是加大差别电价实施力度，分3年将淘汰类企业电价提高标准由现行的每千瓦时0.05元逐步提高到0.20元，限制类企业由现行的每千瓦时0.02元逐步提高到0.05元；三是加强对差别电价收入的管理，执行差别电价增加的电费收入作为政府性基金全额上缴中央国库。

2007年）。

2006年的差别电价政策修正总体政策调整阶段（（2007上是不尽人意的，原因有三：一是经过2003年以来连续多年的快速发展，电力供给已基本满足电力需求，电荒现象基本缓解；二是部分地区为促进地方发展，以实行发供电联动、协议供电、大用户用电直供、竞价上网等名义自行出台对高耗能企业的优惠电价措施，抑制了差别电价的政策空间；三是执行差别电价增加的电费收入归中央对地方政府产生了负激励。

为此，国家发展改革委联合有关部门连续下发了两份文件：一是国家发展改革委、国家电监会《关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知》（发改价格〔2007〕773号），另一是国家发展改革委、财政部、国家电监会《关于进一步贯彻落实差别电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2007〕2655号），对差别电价进行政策调整：一是调整差别电价收入用途，将电网企业执行差别电价增加的电费收入全额上缴地方国库，纳入省级财政预算，专项用于支持当地经济结构调整和节能减排工作；二是取消高耗能企业的优惠电价措施，取消或部分取消国家出台的对电解铝、铁合金和氯碱企业的电价优惠政策，同时要求各地立即停止执行自行出台的对高耗能企业的优惠电价措施；三是加强政策监控，将差别电价政策落实情况与电力规划挂钩，对没有按照要求执行差别电价政策、取消高耗能企业优惠电价的，国家发展改革委将调减其电力建设规模和相应的电力项目，调出规划的电力项目不予办理核准手续，并停止在该地区开展大用户直购电试点。

表一差别电价政策历程政策阶段主要文件政策内容策出台♣关于进一步落实差别电价及自备电厂收费政策有关问题的通知（2004.9）♣关于继续实行差别电价政策有关问题的通知（2005.11）☺对电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁6个行业限制类、淘汰类企业征收差别电价；☺限制类和淘汰类企业差别电价标准分别为每千瓦时0.02元和0.05元。

策修正♣关于完善差别电价政策的意见（2006.9）☺增加黄磷、锌冶炼2个行业，明确8个行业淘汰类、限制类企业的划分标准；☺分3年将淘汰类企业差别电价标准提高到0.20元，限制类提高到0.05元；☺差别电价增加的电费收入全额上缴中央国库。

总体上看，差别电价的政策历程带有强烈的“摸着石头过河”色彩，在指导发展、规范行为、调节利益政策作用三方面都缺乏预见性，致使政策刚制定完就要修正、刚修正完又要调整，历经三年的“试行”才趋于完善。

指导发展。

差别电价的政策初衷是为了缓解煤电油运的紧张局面，抑制高耗能行业盲目发展。

但仅仅2年，伴随着电力体制改革、特别是“厂网分开”改革，电力生产力获得了空前的解放，“电荒”不再，差别电价的政策基础发生了根本性转变，政策目标转向促进现有高耗能企业技术改造、淘汰落后生产能力，促进高耗能企业节能降耗和产业结构调整。

政策目标显然缺乏预见性。

规范行为。

差别电价作为一种价格策略本质上属于企业行为，但由于我国电能商品由政府定价，差别电价遂演变为政府行为。

政策制定者显然低估了地方政府的政策解读能力，出现了以大用户违规直供电和协议用电名义对高耗能企业实行优惠电价的“政策对策”。

将差别电价的政策执行与电力项目的审批权、政策调整♣关于坚决贯彻执行差别电价政策禁止自行出台优惠电价的通知（2007.4）♣关于进一步贯彻落实差别电价政策有关问题的通知（2007.9）☺差别电价增加的电费收入全额上缴地方国库；☺取消国家对高耗能企业电价优惠政策，立即停止执行各地自行出台的对高耗能企业的优惠电价措施；☺差别电价政策落实情况与电力规划、大用户直购电试点挂钩。

电力改革的试点权挂钩，也反映了政策执行的制度性障碍和决策者的无奈。

调节利益。

差别电价作为一种产业政策工具，其根本目标在于通过价格杠杆“倒逼”高耗能企业退出市场或进行节能改造，但政策制定者对政策执行在多大程度上能够实现上述目标缺乏有效认知，差别电价标准从0.05元提高到0.20元（淘汰类）、从0.02元提高到0.05元（限制类）动摇了公共政策应有的严肃性；政策制定者对差别电价执行的政策收益分配也缺乏预见性，从全额上缴中央国库到全额上缴地方国库“凸显”了利益调节的艰辛。

二、福建省差别电价的政策实践任何政策都必须通过执行环节才能发挥作用。

从某种意义上讲，政策执行比政策制定更为重要。

政策实践表明，在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。

差别电价政策主要针对钢铁、电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、黄磷、锌冶炼8个行业。

福建省的电解铝、铁合金、电石、烧碱4个行业所属企业均为允许和鼓励类，按政策规定不实行差别电价；2家锌冶炼企业（分别为尤溪梅恒和尤溪浩泽）都在限制类项目规定的时限前建成；没有黄磷行业企业。

因此，受差别电价政策影响的主要是钢铁和水泥行业。

福建省的钢铁行业企业规模小，不少企业属于淘汰类和限制类，总量规模很小。

2004年，全省电网直供区有淘汰和限制类钢铁企业115家，实际用电量1.84亿千瓦时；到2008年，纳入差别电价政策范围的钢铁企业仅剩下16家，实际用电量0.46亿千瓦时。