集体建设用地基准地价评估体系构建

集体建设用地基准地价评估体系构建作者：何文忠史松坡游澍润陈芳

来源：《经济研究导刊》2020年第09期

摘要：为了规范集体建设用地的有偿使用，促进集体建设用地地价体系的建设，在土地价值构成分析及建设用地的地价影响因素分析的基础上，构建一套集体建设用地基准地价评估体系，并开展泰州市区集体建设用地基准地价的评估。结果表明，泰州市区集体建设用地基准地价整体呈现以中心城区为核心向外逐渐衰减的变化规律，且集体建设用地地价水平低于同用途的国有建设用地地价水平。评估结果符合实际情况，同时也说明所构建的集体建设用地基准地价评估体系可操作性强。

关键词：集体建设用地;基准地价评估体系;泰州市区

中图分类号：F321.1; ; ; ; 文献标志码：A; ; ; 文章编号：1673-291X（2020）09-0142-04

在我国城乡二元结构的影响下，土地市场长期处于城乡分割的不平衡发展状态，严重阻碍了城乡间土地要素的流动，影响了城乡一体化发展。十九大提出乡村振兴战略，要求深化农村土地制度改革，加快推进农业农村现代化，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2019年，通过的《土地管理法》修正案，主要涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革等内容，这是加快完善现代市场体系，公平配置城乡要素资源，合理分配土地资源收益，实施乡村振兴战略的重要抓手。在此背景下，有必要制定集体建设用地地价标准以指导和规范农村集体建设用地市场行为，促进农村集体建设用地市场平稳健康发展。

然而，因集体建设用地流转长期受到限制，其土地市场尚不完善，近年来集体建设用地基准地价体系研究才逐步开展，虽已开展了集体建设用地价格影响因素[1]、集体建设用地理论价格和市场价格[2]、农村集体建设用地流转价格的政策[3]等理论研究及试点地区的集体建设用地基准地价的实践探索，但目前尚未形成集体建设用地基准地价评估的技术标准。而我国城镇国有建设用地基准地价评估体系研究起步较早，主要依据《城镇土地分等定级规程》《城镇土地估价规程》等规范，目前相关研究理论和方法较为成熟[4]。从技术路线上来看，由适用于市场发育不完善时采用的“定级估价”方式扩展到了市场高度发育时可采用“以价定级”的方式;从评估用途来看，由商服、住宅和工业三种用途的基准地价逐步细化、扩大用途范围，增加了办公、科教、医卫慈善等用途的基准地价。在应用方面，城镇基准地价成果在土地出让、转让、抵押等方面的地价评估与地价管理中得到了广泛的应用。鉴于此，本文通过集体建设用地和国有建设用地的异同分析，参考城镇国有建设用地基准地价评估体系，针对集体建设用地的特点，探索研究适合于现阶段集体建设用地基准地价评估体系。

一、价值构成分析

随着土地所有权和使用权的分离，土地使用权进入市场进行交易，实现了土地自然资源的自由流转，从而形成了土地的价格。相比国有建设用地，集体建设用地由于土地流转大多处于无序的状态，以地下“隐形”交易为主，交易价格难以反映土地真实价值，两者土地价值差异较大。从价值认识和评估目的出发，可将土地价值分为社会类价值、经济类价值、生态类价值和发展权价值四大类。

第一，社会类价值。社会价值也称为非市场价值，集体建设用地的社会价值一般包括宅基地的居住保障价值，集体经营性建设用地的生产价值。居住保障价值是指保障符合条件的农户可以无偿取得一块宅基地，满足基本的生活居住需要;生产价值是集体经营性建设用地可用于生产建设，从而满足生产需要。

第二，经济类价值。也称准市场价值，是指将土地用于能带来经济效益的活动的过程，其价值可以通过收益来衡量，是可以显化的价值。土地的经济价值主要通过有偿取得、流转等方式来体现。如宅基地在集体成员之间有偿转让;村集体建设用地用于净地出租等。

第三，生態类价值。生态价值是土地对自然生态系统服务功能产生的影响，通常表现为一种负价值，如人类的生产活动对周边生态环境造成的负面影响。

第四，发展权价值。发展权价值也可称为政策性价值，是指政府利用行政干预手段对集体建设用地的利益进行再分配的行为，如地票政策、城乡建设用地增减挂钩政策，使得存量的集体建设用地指标可以变现。这种价值是靠政府的干预得以实现，价值的实现和价值高低受政府影响，不具有稳定性和普遍性，如果这些政策以法律法规的形式确立下来，由此引起的价值会融入前三项价值之中。

在现行土地管制政策下，根据土地价值的构成分析，集体经营性建设用地土地使用权主要表现为经济价值，宅基地侧重于社会类价值。在进行地价评估的时候，则要根据土地不同的价值进行评估。

二、集体与国有建设用地地价影响因素的差异

集体建设用地与国有建设用地同属于建设用地范畴，是利用土地的承载能力或建筑空间，建造建筑物、构筑物的土地，具有承载力强、可逆性差、区域选择性强等共性，随着集体经营性建设用地可以入市交易，集体土地市场将逐步建立，集体建设用地与国有建设用地将逐步实现“同地同权同价”。但是在现阶段，集体与国有建设用地在权利权能、土地市场环境等方面尚存在明显的差异。

第一，权利权能方面。在现行的土地管理制度下国有土地使用权是占有权、收益权及不完全处分权的集合，国有建设用地依法办理登记手续后可进行流转、租赁和抵押等交易活动。与国有建设用地相比，集体经营性建设用地虽允许入市交易，然而在权利行使方面仍受到限制，处分权相对于国有建设用地不完整，必然会影响其收益权的充分实现。

第二，土地市场方面。土地价格的形成首先取决于土地的收益水平，即表现为收益价格。与此同时，收益价格水平能否实现还要取决于土地市场的发育程度。当前，由于集体建设用地市场普遍不发达，致使集体建设用地的土地资产价值难以显化，相对于国有建设用地已成熟的土地市场而言，同样收益能力的集体建设用地难以在土地市场中实现与国有土地同等的市场价格水平。

第三，利用程度方面。国有建设用地主要集中在城镇范围内，分布集中，土地利用效率高，开发程度强，而集体建设用地一般位于农村，分布范围广、分散且大多不连片，土地利用效率、土地投入产出强度及开发程度低。

三、集体建设用地基准地价评估思路构建

（一）总体思路