苏州市人民政府法制办公室文件

苏州市人民政府法制办公室文件

苏府法…2006‟14号

2005年全市规范性文件备案审查工作情况

各市、区人民政府、苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局，各直属单位：

为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，建设法治政府，维护政令统一，根据《江苏省规范性文件备案审查规定》和《苏州市规范性文件备案审查办法》，我办积极履行市政府赋予的职责，对各市、区政府和市级行政机关发布的规范性文件实施备案审查。现将2005年度全市规范性文件备案审查情况通报如下：

一、备案审查工作取得明显成效

我办按照市政府的要求从源头上入手，采取有力措施，对各地、各部门报送备案的规范性文件进行严格把关，纠正抽象行政行为中的违法行为，杜绝通过制定具有普遍约束力的文件侵犯行政相对人的合法权益的可能，净化地方法制环境，促进了依法行政。

一是认真落实市政府的文件精神，狠抓报备率，取得了明显的报备成效。2004年12月14日市政府发布了《关于印发苏州市规范性文件备案审查办法的通知》（苏府…2004‟145号），文件规定从

2005年1月1日起对各地、各部门制定发布的规范性文件实施备案审查。为落实市政府文件，我办于2005年3月专门举办了规范性备案培训班，对各市区政府法制办和市级机关各部门法制处负责备案工作的人员进行培训。在备案审查工作启动后的半年时间里，各地各部门主动报送备案的规范性文件数量很少，仅30余件。在这种情况下，我办根据工作实际采取了切实有效的措施，分别于7月和12月两次对各地各部门的发文目录进行核查，对可能属于规范性文件的，向制定部门发出催报通知书，要求在规定时间内报送备案，全年共发出催报通知书50份。截止2006年1月，各地区、各部门按规定报送市政府备案的规范性文件总计213件，其中，市级机关各部门102件，各市、区政府111件，我办受理后已全部办结。

二是积极开展合法性审查，强化内部法律监督，营造了良好的法治环境。我办在落实和提高规范性文件报备率的基础上，探索形成了分类审查、逐一反馈的审查方式，对每件规范性文件分别作出准予备案、改正后备案、变更或撤销的备案审查意见书，积极开展合法性审查强化内部层级法律监督，切实做到“有件必备、有备必审、有审必复、有错必纠”。从去年备案审查的情况看，规范性文件违法问题主要集中在自行增设行政许可事项、增加行政许可条件、乱设行政处罚、强制公民、法人及其他组织接受法律规定之外的检查、缴费义务等方面。审查人员对这些重点问题严格把关，通过备案审查及时发现并一一得到了纠正。全年共审查出违法或不当的规范性文件18件，占备案文件总数的8.5%。其中7件因程序等问题经与制定部门沟通，其自行修正后准予备案；11件因实体内容与法律、法规、规章或其他规范性文件不一致，不予备案，并通知

报送部门自行修正。有关问题经指出后，报送部门都能通过自己发文改正或者修订等方式及时作出修正，从而保证了抽象行政行为的合法性。

三是切实加强制度化建设，实施规范化操作，形成了完善的配套制度。2005年在全市范围内逐步建立起市级、县级、乡级“三级政府、两级备案”的规范性文件备案制度。我办根据《苏州市规范性文件备案审查办法》制定了《苏州市规范性文件备案审查办法实施细则》，并在去年施行的基础上将进一步加以完善。在监督督查方面，建立了通报制度、补报制度，以及备案文件目录公示制度。张家港、常熟、太仓、昆山、吴江市先后制定发布了规范性文件备案的规定、办法，对本级政府各部门和乡镇政府制定的规范性文件实施备案审查；市交通局、财政局、劳动社会保障局、科技局、档案局、粮食局等部门根据市政府《规范性文件备案审查办法》制定了实施意见；吴中区、市公安局等区及部门转发了市政府的《规范性文件备案审查办法》。

二、备案审查工作存在的问题

我市规范性文件备案工作，起步比较晚，在借鉴兄弟市先进经验的基础上，结合我市实际情况开展起来的，经过1年的努力，取得了立竿见影的效果，但是由于时间较短，我市的规范性文件备案工作还不够规范，主要存在以下四个方面的问题。

一是文件报送备案不主动不及时。市政府文件明确规定各市、区人民政府制定的规范性文件，应当自发布之日起30日内，市级行政机关制定的规范性文件，应当自发布之日起10日内报送备案。而有些地方、有些单位报备主动性不够，报送时间观念不强，没有

在规定的时间内主动报送，有的文件报备时间严重超期达6个月。这一问题从去年上半年的文件报送情况及两次发文催报后报送的规范性文件数量可以明显地看出来。

二是对什么是规范性文件存在模糊认识。规范性文件缺报、漏报较多的单位，除有些是对该项工作认识不到位外，更多的是存在承办人员对什么是规范性文件把握不清的问题。在选报规范性文件时，只是机械地从文件的标题、格式、发送对象等形式要件上来划分是否是规范性文件，而不注重从“涉及相对人权利义务、具有普遍约束力”这个实质要件来划分是否属于规范性文件，从而造成了许多漏报现象。

三是法制机构审核把关机制不健全。制定的规范性文件，不经法制机构从法律上审核把关会签，业务处室起草后直接报分管领导签发。而这样发布的规范性文件往往存在比较明显的问题。主要原因是一些领导同志依法行政的观念不强，贯彻落实法律、法规、规章和上级文件的措施不到位，对行政相对人权益不重视，规范性文件制定程序步骤欠缺，随意发文的现象比较严重。

四是内容违规现象一定程度存在。分析2005年备案审查结果，除文件制作技术性问题外，文件内容违规现象一定程度存在。主要表现在自行增设行政许可事项、行政许可条件和年检、年审环节；随意设定行政处罚；随意提高或降低标准限制行政相对人权益；变相设置收费项目等等。

三、2006年备案审查工作的要求

对于面广量大制定程序不够严谨的可能会对行政管理相对人造成更普遍的侵害后果的规范性文件，各地、各部门要高度重视，

加强领导，采取有力措施，强化对其制定程序和文本内容的监督。

一是加强领导，提高认识。各地、市级机关各部门要加强领导，提高认识。对什么是规范性文件，全部统一到《江苏省规范性文件备案审查规定》第二条和《苏州市规范性文件备案审查办法》第二条中明确的“按照法定权限和程序制定的涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力的文件”及《苏州市规范性文件备案审查办法》第三条列举的具体事项上来。对各地区、各部门规范性文件工作的检查与考核，也将统一执行这一口径。

二是健全制度，完善机制。各地各部门要进一步建立健全备案工作各项制度，落实备案审查责任制，完善考核机制，实行定期通报制度，特别要把法制机构审核会签从法律上进行审核把关作为规范性文件制发的必经程序；要进一步理顺备案报送工作程序，重点是部门法制机构、秘书机构、业务机构之间在备案报送工作上的协调与衔接。

三是积极主动，及时报送。文件制定机关应当按照规定积极主动及时地将制发的规范性文件报送备案，对于不报送备案、不按时报送备案或报送材料不完整的，市政府法制办公室将制发《规范性文件补报备案通知书》限期报送，逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期报送。审查部门对不报送的、不按时报送的规范性文件将采取两项措施予以监督，一是定期核查部门发文目录，二是随机发现日常工作中机关公文流转的传阅文件。

四是把握重点，自查自纠。各地、各部门在文件起草过程中要严格贯彻执行法律、法规和规章和其他规范性文件，要充分发挥法制机构的作用，对文本内容进行自查，重点把握容易出现问题的涉