北京师范大学行政管理考研课件-欧文休斯《公共管理导论》讲义

北京师范大学行政管理考研课件-欧文休斯《公共管理导论》

讲义

第四章政府的角色

问题一公共部门的重要性，存在的必要性。

马斯格雷夫妇认为，政府的普遍性或许反映出政治和社会意识形态的存在，这种意识形态不同于消费者选择和实行分权的决策等前提，并且“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”，离开了政府的市场将无法正常运转，原因如下：

1、必须不存在任何自由准入（市场）障碍，且消费者和生产者都必须具备充分的市场知识，这就需要有政府管制和其他标准来保证这些条件的实现

2、当竞争由于高额成本而变得无效时，政府干预也是必要的

3、一般来说，若无政府为其提供法律框架，进行保护和强化，市场运行所需要的合同性的安排和交易行为将无法进行。

4、会产生“外部性”问题并导致“市场失灵，”这需要通过公共部门制定解决方案

5、社会价值观要求政府对市场体系产生的收入和财富以及通过继承获得的转移性财产权进行的分配进行调节

6、市场体系并不足以保证高就业率，物价稳定以及社会所希望的经济增长率，这就需要通过公共政策来确保这些目标的实现

7、公共部门和私营部门在评估未来消费的贴现率方面有不同的观点。以上观点为政府干预提供了某些理论依据，总之市场无疑是强有力的，并能在没有政府干预的情况下为众多商品和服务提供一套配置与分配体制。但要记住市场不是万能的，有时需要政府的干预。问题二私人管理与公共管理，公共部门与私营部门的差别。

赞成公共部门应具有专门的管理形式的理由在于：公共部门与私营部门之间、公共管理与私人管理之间具有巨大的区别。①公共部门的决策可以是强制性的，如公民可以被强迫缴纳税款，而私营部门不具有这一特征。并非所有的公共活动都具有强制性，而是那些需要比私营部门更谨慎执行的公共活动才具有强制性。私营企业在主观上具有更大的自由度，他们可以对不同的消费者提出不同的要价，他们可以忽视正常程序的存在。②公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。从理论上说，公司管理部门要对股东负责，而公务员要对政治领导人、国会、公众以及司法系统的不同部门负责。③公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。这一点就不同于以盈利为各级人员共同动机的组织。对公共服务的管理者，一方面必须执行政治议程，另一方面偶尔地反映冷淡，甚至采取不友好的行政行为，这样会引起官僚机构与政治官员之间的冲突。这并不是说按照政治议程办事就比按照盈利办事缺少合理性，而是说政治议程使得公共部门的管理不同于私营部门。这些由政治官员强加的大部分议程缩减了管理者的活动范围。④公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。公共部门缺乏类似于私营部门中利润这样的

“底线”标准。公共部门中的绩效测量与评估是可能的，但更具困难性，或许也作用甚微。⑤公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都困难。协调一定是政治性的，并且从来都不简单。

可以肯定的是，公共部门具有充分的特殊性，需要自己的管理形式，而不是仅仅从私营部门借鉴管理形式。这也并不意味着传统行政模式是公共部门唯一有效的管理模式。管理形式的发展可以是在人们关注公共部门与私营部门区别的情况下进行。

问题三“政府”与“治理”

政府本身是一种机构，而治理用来描述管理形式——并非必然属于正式政府的范畴。凯翰和奈所言治理正变得越来越扩散，政府并非是治理问题的垄断者。在全球治理中，规则制定与规则解释已变得多元了。私营公司、非政府组织、政府的所属单位以及跨国与跨政府网络都在规则制定与规则解释中发挥着作用。出现的任何治理模式都必然是网络化的而非等级制的，并且其具有的目标是小而具体的，而不是高度模糊的。

与“政府”这一下狭隘概念相比，“治理”概念更适合于公共管理。善治所试图做的并非“仅仅是有效地管理经济、财政资源或特殊的公共服务；它也是市民社会制度得以增强的一项范围广泛的改革战略，它使得政府更具开放性、回应性、责任性和民主性”管理某项特殊的政策问题的最佳方法可以是:或者与私营部门建立伙伴关系。或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。治理并没有排除由政府和官僚

机构直接提供商品或服务，但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式。

问题四、市场失灵的主要类型

虽然资本主义的基础在于销售商品和服务。但在其某些情况下市场不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对这个社会不利的方式提供。当市场自身不能实现其所有经济职能的时候，共公政策可以在某些方面予以引导、矫正和补偿。市场无法以令人满意的方法提供的商品与服务包括：教育、法律与秩序、环境保护、国防、道路和桥梁、医疗卫生保健、福利服务以及公共交通。

公共产品

公共产品的所有使用者无论付费与否都可以从中受益，它们具有“非排他性”，即如果向一个人提供，则所有人皆可享用。例如，灯塔、国防。

有些著作中提出“价值性产品”一词，它们都是社会所需要的产品，例如，教育和医疗保健，由于受过教育的工人可以执行更为复杂的人物，这在经济上是划得来的。但如何筹集资金却是一个普遍的问题。如果因为它们因具有排他性而被视为私人商品，市场也不能以最令人满意的方式为社会提供，并产生个体见的公平问题，一些有天赋的人会因为贫困不能接受教育。因此大部分国家公共部门和私营部门共同提供这些“价值产品”，但由于公共部门和私营部门在这方面作用中孰轻孰重则缺乏明确的界定。而结果是公共物品大多由公共部门与私人部门以一种尴尬的方式共同提供。

外部性

市场交易常会对第三方或是周围环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能够得以减少。

例如人们可以通过市场购买汽车和汽油，但因此此对空气质量和交通事故是国所产生的外部性或“溢出”效应，却没有依据对此所引发的问题进行付费。

因此对于环境问题，市场往往无能为力只有借助于某种政府行为才能得以解决

政府可以用市场化的手段，如付费的排污许可证，但这仍严格限制，政府的管制的框架之内。

自然垄断

有些商品具有边际成本不断下降的特征，也就是说，在其提供给某个消费者的同时，又提供给其他消费者，其成本会比较便宜，如一旦水管，线路，网络分布适中，供水供电在一户一户提供服务时，其成本会变得更见便宜。如果某个领域出现了垄断性供应者，则竞争的优越性将无从体现，并会出现剥削消费者的潜在可能性，这都要求采取整治行动。尽管完全垄断性质的行业和部门现在已经很少了，但自然垄断的存在行为仍为政府的某种形式的干预或国有化提供了合理性。

信息不完全

信息不足，或是“信息不对称”，被视为市场失灵的表现之一，市场理论假论买卖双方的信息是完全的。若一方未能获得信息，尤其