我国土壤污染与食品安全问题探讨

山东省农业管理干部学院学报2012年第29卷第5期

土壤是人类赖以生存的基础，是发展经济和农业的关键所在，然而，从频发的“铬米”、“砷米”到“血铅超标”、“尿铬超标”等环境事件，拷问我国究竟有多少农地遭到污染，而由此引发的食品安全和人体健康问题尤引人深思。

一、土壤污染对食品安全的影响

土壤污染是指进入土壤中的有害、有毒物质超过土壤自净能力，致使土壤的物理、化学和生物学性状发生改变，影响到农产品的产量和品质，进而危害人体健康的现象。近年来，伴随着城镇化和工业化的发展，城镇周边大量优质农田被占用，很多面临或已经遭受污染，同时，污染最严重的耕地主要集中在生产性状好、人口密集的城市周边地带和对土壤质量要求更严格的蔬菜、水果种植基地。①耕地质量的持续下降对食品安全造成极大威胁，主要表现在：

（一）农产品重金属超标。伴随着经济发展和城市化进程，工业废弃物污染由空气、水体向土壤转移，突出表现为土壤重金属污染。据调查，目前中国有约10%的耕地受重金属污染，其中镉、砷污染的比例最大，分别占受污染耕地的

40%。土壤重金属污染危害广、隐蔽性强且留存时间长，重金

属不能为土壤微生物所分解，而易于积累、转化为毒性更大的的甲基化合物，被植物吸收，甚至有的通过食物链以有害浓度在人体内蓄积，对食品安全和人类身体健康构成严重威胁。国家环保部数据显示，2009年重金属污染事件致使

4035人血铅超标、182人镉超标。中国工程院士罗锡文表

示，因土壤、水污染导致的食品安全问题日益严峻，全国3亿亩耕地正在受到重金属的威胁，占全国农田总数的1/6，而广东省未受重金属污染的耕地，仅有11%左右。②有资料报道，华南地区有的城市50%的农地遭受镉、砷、铜、锌等多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，也曾发生

千亩稻田受铜污染及水稻中毒事件。③广州大学环境科学与工程学院陈迪云教授的研究小组2008年在福建沿海地区10条主要流域布点采集水稻185件，结果有16.8%的样品铅超标，11.4%的样品镉超标，而镉和铅含量高的样品主要集中分布在漳州、福州、福清等工业发达的城市周边地区。④当前我国土壤重金属污染已进入一个“集中多发期”，并不同程度地引发食品安全危机，这一问题向我们敲响了警钟。

（二）农药、化肥等有机物的残留及污染。随着农业化进程的不断加快，以及农业生产经营中的“短期行为”，由农业面源污染导致的土壤污染情况日趋严重，产生了一系列农产品的质量与安全问题，这在经济发达地区以及大城市周边地区更显严重。目前，我国化肥年使用量已达4637万t ，占世界化肥施用总量的35％，而我国化肥的平均利用率仅

35％左右，低于美国等发达国家5~10个百分点。⑤我国农药

的总施用量达131.2万t ，比发达国家高出一倍，农药施用后在土壤中的残留量为50%-60%。过度使用化肥、农药，特别是偏施氮肥，使土壤酸化板结，造成耕地退化和农产品硝酸盐、亚硝酸盐污染。一些磷肥钾肥和复合肥中镉含量超标，能够使土壤和作物吸收到不易被移除的镉，即便是有机肥料也难逃重金属污染。没有被吸收的农药，则大部分以大气沉降和被雨水冲刷的形式进入土壤和农产品中，造成农药残留污染。残留的农膜造成了土壤物理性状的恶化，影响农业产量和品质。此外，生活垃圾污染、城市垃圾下乡、畜牧养殖场废弃物处理不当等，也加速了农村耕地的“毒化”。

土壤环境是食品生产和加工的基础，是从农田到餐桌整个食品安全体系的首要环节，防治土壤污染，对于长久的食品安全具有重大意义。

我国土壤污染与食品安全问题探讨

梁海燕，张谦元

（甘肃省社会科学院，甘肃兰州730070）

作者简介：梁海燕（1982-），女，山西大宁县人，甘肃省社会科学院法学所科研人员。

摘要：土壤环境是食品安全的基础。维护食品安全，必须着眼于防治土壤污染，构建良好的土壤生态环境，而制

度性缺陷是土壤污染防治的瓶颈，对此，应加强土壤污染防治的制度建构，完善土壤污染法律法规体系，健全管理体制，建立重金属污染预警机制以及土壤污染预防和修复制度，切实保护土壤环境。关键词：土壤污染；重金属污染；食品安全；制度建构中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1008-7540（2012）-05-0042-03

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二、土壤污染防治的制度性问题

食品安全事件的屡屡发生，暴露了对土壤污染以及农产品质量的监管缺位，而从制度方面考量，土壤污染的严峻态势更是凸显了我国现行防治土壤污染的法律制度存在严重缺陷。主要表现在：

（一）现行立法中有关土壤污染的规定系统性差。土壤作为重要的环境要素，在我国长期以来未引起足够重视，现行立法中多部法律对土壤环境的保护作了规制，包括《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《固体废弃物污染防治法》、《水污染防治法》等，但这些法律法规侧重点不一，大多是针对耕地环境的保护，仅部分条款涉及到土壤污染的防治，且规定比较抽象，可操作性较低。相关法律条文只是原则性、概括性地指出“防止土地的污染、破坏和地力衰退”、“改良土壤”等，但对于如何防止土壤遭受污染和对受污染的土壤环境进行改良这一现实需求作出制度约束时缺乏明确、具体的法律规定，并且，立法理念缺乏生态保护整体观，对污染的防治大多着眼于点源治理，对大面积的土地退化和土壤污染缺乏具体有效的应对措施。

（二）缺乏专门的防治土壤污染的法律体系。尽管目前我国多部法律法规以及政策文件从不同方面、不同途径、不同种类对土壤污染的防治作了一些规定，对实践中土壤环境的保护以及污染的防治起到一定的积极效果，但是，并未从整体上将土壤污染作为专门的法律规制对象，使得土壤污染防治无法可依。目前，我国尚未形成系统的、可操作性强的土壤污染防治法律体系，土壤污染行政管理制度、土壤污染调查制度、风险评估制度、基金制度、预防与修复制度、预警机制、责任制度等基本制度缺失，使得土壤污染的防治工作无法有效开展。

（三）土壤污染管理体制不明确。目前，我国对土壤污染的管理涉及多个职能部门，包括环境、农业、水利、国土、地质、建设等行政主管部门，各部门管理职责划分不清晰，统管部门与分管部门之间关系不明确，实践中易出现多家管理主体相互推诿或争相管理的现象。立法的缺失导致环境管理权的缺乏，这与当前严峻的土壤污染形势极不适应。此外，土壤污染防治监督管理体系不完善，相关立法规定的监督体制是以政府为主导的，对社会力量参与土壤污染防治的监督管理规定非常有限，这一状况不利于土壤污染的防治与生态保护。

（四）缺乏受污染土壤清除和修复的法律规定。土壤污染据具有不可逆性、难恢复性，一旦污染，不仅会对大气和水源造成污染，而且难于治理，恢复也需要很长的时间周期。现有立法仅针对单个环境要素如水、空气等进行污染治理，对于复杂的土壤要素的治理缺乏具有针对性的法律规定。土壤污染的清除和治理需要很强的技术和资金支持，现有立法缺乏对这一问题的规定，难以满足实践中防治土壤污染的需要。

（五）土壤污染的具体标准欠缺。现有的《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）及《土壤环境监测技术规范》（HJ/T 166-2004）等标准存在可行性低、适用范围窄、污染有机物指标缺乏等缺陷。现行土壤污染的相关标准主要是针对农用地、牧地、自然保护区的土地等，对于工业用地、商业用地缺乏相应的污染标准，并且，土壤污染标准滞后，标准并未根据我国土壤污染实际变动状况进行及时修订、更改，这一现状难以满足我国土壤多样化以及土壤污染多元化、严峻化的现实需求。

三、防治土壤污染，维护食品安全的法律制度建构

防治土壤污染，需要健全法律制度构建，明确土壤污染管理体制，建立和完善土壤污染预警及预防修复等相关制度体系，加大社会参与力度，从制度上堵塞食品生产源头的污染，切实维护食品安全。

（一）完善土壤污染防治的法律法规体系。目前，法律制度的不健全已经成为制约土壤污染防治工作的瓶颈。藉此，应以土地资源的可持续利用为目的，制定一部专门的《土壤污染防治法》，切实把土壤污染防治工作纳入规范化、法制化的轨道。土壤污染立法应突出可操作性和区域分类特点，体现防治结合的精神理念。同时，制定相关配套法规，包括：①修订《土壤监测及整治标准》。在全国土壤污染状况调查的基础上，区分用地类型、区域特点等因素制定新的土壤监测标准，新的标准要着眼于严格保护农业用地，这也是维护食品安全源头之必需。②制定《土壤污染整治基金法》。对土壤污染基金的筹集、资金管理、资金使用的条件和范围、资金的补充和运营、相关责任等作出系统规定，确保土壤污染防治有资金准备。③完善环境税收及绿色补贴方面的立法。利用税收矫正环境的外部不经济性，规定向土壤、水域排放污染需缴纳环境税款，有关矿物燃料与可再生资源享受税收优惠政策，以及对绿色农产品实行补贴。

（二）健全土壤污染的行政管理体制。土壤污染的立体性决定了在污染防治过程中必然会出现相关职能部门职责交叉或真空的现象，客观上需要管理权力的集聚，宜建立级别较高的管理机关。在土壤污染防治立法中，应明确由县级以上人民政府领导，同级环境、农业和土地行政主管部门负责土壤污染防治，实施统一监管和部门分工负责的管理体制。由环境保护主管部门作为统管部门，对土壤污染防治实施全面统一的监督和管理；农业行政主管部门负责对农业用地监督和管理，组织对农业用地土壤环境进行调查、监测和风险评估；土地行政主管部分负责对非农用地，包括工矿用地、建设用地、商业用地等土壤环境进行调查、监测和风险评估。

（三）建立重金属污染预警机制。即对土壤质量退化和恶化状况及时进行预告和报警，适时采取整治措施，以转变土壤质量的演化方向，使土壤环境质量步入良性发展。对此，在制度层面，按照国务院批复的《重金属污染综合防治“十二五”规划》的要求，要贯彻“源头预防、过程阻断、清洁生产、末端治理”的全过程综合防控理念，严格执行对企业排污情况的监管、通报、责令治理及关停等举措，尤其是要加强对重金属污染及相关企业的监管；从实践操作层面，要对重金属的下游进行控制和规管，对其中一些应用进行替代乃至强制淘汰。

（四）建立土壤污染预防制度和修复制度。防治土壤污染，在于通过制度的健全和完善，控制污染物（下转第52页）

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